經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 王延春 “在過去的30年間，中國(guó)財(cái)稅體制改革所面臨的問題之復(fù)雜，所走過的道路之曲折，所承載的使命之沉重，所發(fā)生的變化之深刻，所取得的成果之顯著，不僅在中國(guó)，而且在世界歷史上，都是十分罕見的。” 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高培勇在他主編的《中國(guó)財(cái)稅體制改革30年研究》一書中這樣概括。發(fā)端于1978年并與整體經(jīng)濟(jì)改革如影隨形的中國(guó)財(cái)稅體制改革，已經(jīng)步入而立之年。
12日下午“紀(jì)念中國(guó)財(cái)稅改革30年座談會(huì)”上，親歷過中國(guó)財(cái)稅改革的三位財(cái)政部老部長(zhǎng)與參加改革的老一輩財(cái)稅學(xué)者聚首，共同勾勒出財(cái)政體制改革的脈絡(luò)。改革的細(xì)節(jié)、發(fā)生的故事像刀刻一樣留在了他們的記憶中。財(cái)政部原部長(zhǎng)金人慶說，我們這些財(cái)稅老兵親歷了財(cái)稅改革30年的風(fēng)風(fēng)雨雨。記錄了改革的每一個(gè)腳印。“那段經(jīng)歷辛苦，但感到幸福。”
財(cái)政部原部長(zhǎng)劉仲藜，1993年3月至1998年3月任財(cái)政部部長(zhǎng)。項(xiàng)懷誠(chéng)1998年3月至2003年3月任財(cái)政部部長(zhǎng)。金人慶2003年任財(cái)政部長(zhǎng)。眼前的三財(cái)長(zhǎng)，已不再西裝領(lǐng)帶，每人一身休閑裝扮，談笑風(fēng)生。
“改革路線圖”醞釀背景
上個(gè)世紀(jì)80年代末90年代初，中央財(cái)政陷入嚴(yán)重危機(jī)，財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”狀態(tài)。
1992年，全國(guó)財(cái)政收入3500億元，囊中羞澀的財(cái)政部原部長(zhǎng)劉仲藜對(duì)前任王丙乾部長(zhǎng)開玩笑：“你還有大褂穿，到我只剩下背心了。”不改革走不下去了。那時(shí)，多種所有制的經(jīng)濟(jì)孕生，客觀上也要求有公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。因此，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的分稅制就在這樣的經(jīng)濟(jì)大背景下醞釀。1993年，中央審時(shí)度勢(shì)，做出決定，推行了以分稅制為主的財(cái)稅改革。
1993年12月國(guó)務(wù)院正式發(fā)出財(cái)政體制改革和稅收制度改革的決定，1994年1月1日正式實(shí)施。“盡管有一年多準(zhǔn)備，但面對(duì)那么復(fù)雜的頭緒，這個(gè)時(shí)間很短。這一段前后我的心情是如履薄冰。” 劉仲藜說，決定是中央做的，但畢竟方案是財(cái)政、稅務(wù)部門做的。分計(jì)的賬要靠財(cái)政人員去算，要靠財(cái)政人員去收，能不能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，我們有不可推卸的責(zé)任。我當(dāng)時(shí)是財(cái)政部的主要負(fù)責(zé)人，第二年的春節(jié)又兼任國(guó)稅局長(zhǎng)，“如果哪一項(xiàng)出問題，我這個(gè)部長(zhǎng)隨時(shí)準(zhǔn)備犧牲。”
當(dāng)時(shí)我們的宏觀環(huán)境并不寬松。信貸過猛、投資失控、通貨膨脹。一連六七個(gè)月通貨膨脹都達(dá)到20%以上。劉仲藜說，我當(dāng)時(shí)有三個(gè)擔(dān)心：財(cái)稅改革推下去，會(huì)不會(huì)推高通貨膨脹？設(shè)計(jì)不合理，會(huì)不會(huì)影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)。第三，征稅人和納稅人沒有熟練掌握新稅制，不會(huì)操作，錢收不上來怎么辦？
擔(dān)心新稅制推行，出現(xiàn)意外，財(cái)政部臨時(shí)向銀行借款120億，限期3個(gè)月。這是臨時(shí)借款。這些借款像沉重的石頭壓在財(cái)稅干部的背上。金人慶說，“當(dāng)時(shí)，你（劉仲藜）光榮犧牲，我們準(zhǔn)備前仆后繼。”
財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)回憶：1994年財(cái)稅改革是在合理劃分中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。回頭看，這次改革是成功的，1993年稅收4000多億，去年已經(jīng)達(dá)到62000億。盤子大了。如果“王小二過年，一年不如一年，那就出問題了。”
財(cái)政部原部長(zhǎng)金人慶說，1994年的改革就是在“放權(quán)讓利，分稅吃飯”的思潮下進(jìn)行的。那時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)層普遍希望以“改革開放要用財(cái)稅改革殺出一條血路來。”現(xiàn)在逐年遞增的財(cái)政收入，真金白銀，數(shù)字最有說服力。改革的成果之一就是財(cái)政蛋糕做大了，政府才能長(zhǎng)袖善舞。1978年，財(cái)政年收入1300億，現(xiàn)在達(dá)到62000億。30年間擴(kuò)大了44倍。
其實(shí)，1978年到1994年，財(cái)政改革方面做了很多功課，如果沒有這15年的改革，后15年的改革是不可能實(shí)現(xiàn)的。項(xiàng)懷誠(chéng)說，比如前15年搞了兩個(gè)“利改稅”，沒有利改稅，后面改革肯定有難度。比如我們以前也調(diào)查過中央和地方的事權(quán)，那時(shí)候這個(gè)題目是很難的題目，就是現(xiàn)在也很難。如果這個(gè)事情當(dāng)時(shí)不搞，不做基數(shù)調(diào)查，現(xiàn)在就更難了。比如說，分稅制的實(shí)現(xiàn)為什么到了1994年就這么順利呢？就是前15年里面，有過一場(chǎng)影響非常深遠(yuǎn)的包干制和分稅制的辯論。這場(chǎng)辯論在內(nèi)部是很厲害的。如果那個(gè)時(shí)候沒有這場(chǎng)辯論，包干制的弊病就不會(huì)被打破。
改革歷程
1978到1994年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革從分配領(lǐng)域入手，由下放財(cái)權(quán)和財(cái)力入手，實(shí)行了“分灶吃飯”、“減稅讓利”、“復(fù)稅制”，建立了一套以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體，其他稅種配合的多稅種，多環(huán)節(jié)，多層次征收的復(fù)稅制體系。
1994到1998年按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制和合理分配”的原則，通過建立以增值稅為主體，消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，擴(kuò)大資源稅征收范圍等一系列的改革，搭建了一個(gè)新型稅收體系。
1998年到2003年，中國(guó)拉開了“稅費(fèi)改革”序幕，構(gòu)建起中國(guó)公共財(cái)政基本框架。2003年至今，先后進(jìn)行了出口退稅制度改革，取消農(nóng)業(yè)稅，增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)等具體操作細(xì)節(jié)的改革。
劉仲藜說，1993年財(cái)稅改革工作迅速啟動(dòng)，原來財(cái)政部提出方案分兩步走，我們決定一?步到位。所以那一年籌備方案修訂非常頻繁的。當(dāng)年夏天就在北戴河，當(dāng)時(shí)的李鵬總理、朱镕基常務(wù)副總理親自主持改革方案的制定、論證、修改。從8月份起，朱镕基同志親自帶隊(duì)，帶著中央的財(cái)政、稅務(wù)等等60多個(gè)人，前前后后一共到17個(gè)省市，先走發(fā)達(dá)地區(qū)，后走欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一個(gè)省接一個(gè)省做工作。后來我們想，如果不是這樣一個(gè)一個(gè)省去做說服工作。與30個(gè)省市交流，推進(jìn)改革很難。利益攸關(guān)方有碰撞，有博弈，有協(xié)調(diào)，有理解，有妥協(xié)。
特別是方案出臺(tái)以后，總有磕磕碰碰的事，智者千慮總有一失，也有不周到的地方。一季度中間不斷地調(diào)整。我們先后發(fā)了84個(gè)文件，大原則不動(dòng)，小項(xiàng)調(diào)整。
財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)表示：如果說1994年開始的財(cái)稅改革是以財(cái)政收入為重點(diǎn)的話，到了1998年以后的財(cái)稅改革，重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向財(cái)政支出。財(cái)政收入改革成功了，如果支出改革不推進(jìn)，有多少錢也不夠花。而且花錢不當(dāng)，群眾不滿意程度，可能比你收錢不當(dāng)還要嚴(yán)重。
財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)說， 所以1998年以后，財(cái)政改革重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向支出。當(dāng)時(shí)大大小小也有十來項(xiàng)的改革內(nèi)容，其中比較重要的叫“國(guó)庫(kù)集中支付制度”。后來報(bào)上去，當(dāng)時(shí)分管的副總理給我改了一個(gè)字，改為了“國(guó)庫(kù)集中收付制度”。在轉(zhuǎn)移支付制度方面的改革內(nèi)容是非常深刻的，我記得我們1993年轉(zhuǎn)移支付450億，現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付1.4萬億到1.5萬億。轉(zhuǎn)移支付引進(jìn)來以后，在公共財(cái)政方面意義是非常大的。1998年以后的改革目的就是要在中國(guó)逐步建立公共財(cái)政框架。當(dāng)然，在收入方面也有重要的改革，比如2002年兩稅變成共享稅。
項(xiàng)懷誠(chéng)說，我以前看了篇“豆腐塊”文章，講英國(guó)的預(yù)算審批制度。英國(guó)公共廁所以前用的手紙比較粗糙，英國(guó)方方面面提意見，說你把這個(gè)手紙應(yīng)該買的稍軟一點(diǎn)。英國(guó)稅收支出審查比較嚴(yán)，不同意，擔(dān)心這樣會(huì)增加納稅人的負(fù)擔(dān)。英國(guó)要多花18萬英鎊。18年以后改革了。現(xiàn)在英國(guó)廁所的手紙比較軟了的。可以看出，在法制國(guó)家里，花花納稅人錢是很慎重的。我們也要樹立這個(gè)觀念。不能失敗了，輕描淡寫地交了學(xué)費(fèi)。
財(cái)政部原部長(zhǎng)金人慶說，當(dāng)時(shí)改革遇到的阻力不小，有地方領(lǐng)導(dǎo)跟我開玩笑：“改革搞的吃飯沒人請(qǐng)，跳舞沒人買票，你挖了個(gè)坑把我們埋了。”這話聽起來很刺耳，但是，也的確，改革限制了權(quán)利，使財(cái)稅真正與百姓生活保持良性循環(huán)。現(xiàn)在回憶起來，雖然辛苦，艱難，但感到很幸福。
下一步改革方向
財(cái)政部原部長(zhǎng)劉仲藜說，財(cái)稅改革是成功的，這毋庸置疑了。但是我覺得財(cái)稅改革還有需要完善的地方。當(dāng)時(shí)客觀原因，有些改革沒有基礎(chǔ)，現(xiàn)在有基礎(chǔ)了；有的改革沒一步到位，現(xiàn)在要做深化和調(diào)整。
財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)希望，下一步財(cái)政支出方面的改革要加強(qiáng)力度。使得財(cái)政管理更加制度化、更加規(guī)范化，使得預(yù)算分配更加合理，執(zhí)行更加公開，使得預(yù)算的追加更加非隨意一些。徹底改變“跑部錢進(jìn)”，削減權(quán)利部門的權(quán)利，那些跑部委的，“來也這么多，不來也這么多，省長(zhǎng)來這么多，處長(zhǎng)來也這么多”。
“我覺得，改革歷程中最深刻的內(nèi)容就是政府權(quán)力部門削減自己的權(quán)力。”項(xiàng)懷誠(chéng)說，如果我們是不斷加強(qiáng)自己的權(quán)力，不斷增加自己審批的內(nèi)容，什么事情我都要管，這樣很可能與改革的目標(biāo)是背道而馳。“我非常感謝財(cái)政部的干部，他們是很支持這項(xiàng)改革的，就是削減權(quán)利。”
財(cái)政部原部長(zhǎng)金人慶說，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本面沒有變，再過一二十年仍能平穩(wěn)發(fā)展，因此，財(cái)稅仍有很大的歷史責(zé)任。尤其在創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境上，財(cái)政政策大有用武之地。1997年以前，我們中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的問題基本上都是過熱、膨脹，所以治理通貨膨脹，我們經(jīng)驗(yàn)比較多一點(diǎn)。簡(jiǎn)單講，把水龍頭關(guān)了。搞緊縮的財(cái)政政策。1997年亞洲金融危機(jī)以后，給我們帶來一個(gè)新的挑戰(zhàn)，也取得了一個(gè)新的經(jīng)驗(yàn)，叫治理通貨緊縮。1997年到2002年，我們自己差不多發(fā)了9800多億的國(guó)債，調(diào)動(dòng)了3萬多億的資金。2003年以后我們又取得了一個(gè)新的經(jīng)驗(yàn)，既要防通貨膨脹，又要防冷，開始執(zhí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策。這次金融危機(jī)來了，我們是胸有成竹。我們緊縮的財(cái)政政策、穩(wěn)健的財(cái)政政策，都有經(jīng)驗(yàn)。今后要注意財(cái)政政策與貨幣政策的有效結(jié)合。 金人慶建議，“前30年財(cái)稅制度搭好框架，今后要在此基礎(chǔ)上夯實(shí)。錢要用好，真正用到老百姓身上。不要被米老鼠、水老鼠，各種老鼠偷吃掉。”
