風(fēng)生水起的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，可能會(huì)在既有財(cái)政體制上遭遇“滑鐵盧”。

早在1992年，中國已有浙江、廣東、江蘇、河南省十多個(gè)省份啟動(dòng)了省管縣改革。今年2月1日，中央發(fā)布的“一號(hào)文件”規(guī)定：2009年，要“推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制穩(wěn)步推進(jìn)”。

作為中國未來行政體制改革的大方向，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”從多年來的試點(diǎn)，到現(xiàn)在以法規(guī)形式的穩(wěn)步推進(jìn)，似乎水到渠成。但既有財(cái)政體制中財(cái)權(quán)與事權(quán)的悖離，以及相關(guān)職能部門縱橫交錯(cuò)的慣性，可能使其“胎死腹中”。事實(shí)上，推行“省管縣”的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”體制，從根本上有利于減少財(cái)政層級(jí)、實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的“扁平化”，這同時(shí)也必須要求既有財(cái)政體制作相應(yīng)的變革。

職能部門干擾“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”

中國政府的各個(gè)職能部門，在縱向上，有的是“垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，如海關(guān)、國稅、國家安全等；有的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，如審計(jì)；更多的是“指導(dǎo)關(guān)系”。近些年，省以下、特別是縣以下的較具權(quán)力和資源的部門，有不少都被上收了。即便是那些名義上只是上下指導(dǎo)關(guān)系的部門，也由于資源依賴關(guān)系，受到縱向上越來越多的影響和控制。中國財(cái)政預(yù)算是將各個(gè)專項(xiàng)資金按照職能部門的分工不同分配到中央各個(gè)部委，再由各個(gè)部委向省里的相關(guān)部門下發(fā)，省里再向市里下發(fā)，市里再向縣里下發(fā)等。

在這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排中，不論是“省管縣”還是“市管鎮(zhèn)”，最后的資金必然是落入縣或鎮(zhèn)一級(jí)的相關(guān)部門手里。如農(nóng)口投資，都是投到一個(gè)縣域范圍內(nèi)，但林業(yè)部門管林業(yè)投資，農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)業(yè)投資，水利部門管水利投資。

而這些部門利益和條塊分割十分嚴(yán)重，必然影響到資金的最后使用。目前，中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不規(guī)范、不成熟，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制殘余造成的部門分割仍然程度不同地存在，更有甚者，一些部門熱衷于利用行政乃至立法手段擴(kuò)充尋租空間和勢(shì)力范圍，造成新的部門分割問題。這種情況下，某些部門依托于各種補(bǔ)貼資金支配權(quán)、行政審批權(quán)、處罰權(quán)等這些公共權(quán)力，甚至自我設(shè)權(quán)，巧立名目地為本部門的團(tuán)體謀求利益最大化。

如果追求政府的各種優(yōu)惠或資源成為許多部門或市場(chǎng)主體的重要目標(biāo)，而政府部門控制的資源投放又是所謂“專項(xiàng)性”的，決策具有很強(qiáng)的隨意性，嚴(yán)重的設(shè)租和尋租行為都將不可避免。

以農(nóng)業(yè)為例，這些年來，城市改革中的“條塊分割”初步得到解決，農(nóng)村改革中“條塊分割”似乎還在加劇。涉農(nóng)部門各自為政的現(xiàn)象比較突出。部門利益不斷膨脹，假以支農(nóng)惠農(nóng)的名義擴(kuò)張預(yù)算、編制、級(jí)別、職權(quán)，更有甚者，通過立法及其他政策性文件強(qiáng)奸民意，設(shè)立各種審批權(quán)限和資金渠道。

“各個(gè)部門、各條線，根子都在上面，每條線是越來越強(qiáng)化，但是強(qiáng)化的是權(quán)力而非服務(wù)，是向上加強(qiáng)而非向下加強(qiáng)；相互之間更是摩擦不斷，下面就是擰不成一股繩。”浙江瑞安市副市長陳林2月11日對(duì)《投資者報(bào)》說。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍對(duì)此有也類似的說法，他在《WTO與財(cái)政支農(nóng)》中認(rèn)為，“所謂歷年財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的開支或支農(nóng)資金，實(shí)際上主要是部門開支，農(nóng)業(yè)各部門如水、電、供銷、糧食、農(nóng)業(yè)技術(shù)等相關(guān)部門，其實(shí)是部門在財(cái)政的盤子里分配的所謂支農(nóng)資金。實(shí)際上是部門在分配財(cái)政資金、在養(yǎng)人，而沒有真正用于支農(nóng)；有些投入可能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。”

如果根據(jù)“一號(hào)文件”，將“省管縣”或“市管鎮(zhèn)”的財(cái)政體制推向深入，這只是從橫向的層面上減少了行政層級(jí)，但從縱向上，仍受到從中央到地方的各級(jí)職能部門的制約。而且這一矛盾已經(jīng)上升為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾。

地方各職能部門與中央各部委之間千絲萬縷的聯(lián)系，更使這一問題牽一發(fā)而動(dòng)全身，長期以來已經(jīng)形成了尾大不掉的既得利益集團(tuán)。從這個(gè)角度出發(fā)，“要強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”還必須從縱向上改革財(cái)政體制，其中最重要的就是重新劃分財(cái)權(quán)。

重分財(cái)政蛋糕

前幾年，浙江、湖北等省又推出了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，賦予某些中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。但不論是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”還是“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，在事權(quán)下放的同時(shí)，相應(yīng)的也應(yīng)該進(jìn)行財(cái)權(quán)下放，以達(dá)到“事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配”的目的。即使“財(cái)權(quán)”不下放，至少“財(cái)力”也應(yīng)該適當(dāng)下放。否則，“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”，本身就背離了“省管縣”或“市管鎮(zhèn)”財(cái)政體制改革的目的和宗旨。

但要做到“財(cái)權(quán)”或者“財(cái)力”下移，其實(shí)并不容易。政府部門橫向利益上的層級(jí)之爭，往往以犧牲基層財(cái)政利益為結(jié)果。

浙江樂清市柳州鎮(zhèn)的情況就很能說明問題。柳州鎮(zhèn)是浙江第四強(qiáng)鎮(zhèn)、溫州第一強(qiáng)鎮(zhèn)，2007年成為“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的試點(diǎn)鎮(zhèn)，當(dāng)年其財(cái)政總收入達(dá)到10.87億元，但中央、省、市拿走90%多，留給柳州的只有8.74%，9500萬元，其中教師工資就要4200萬元，捉襟見肘的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政根本無力負(fù)擔(dān)大量公共建設(shè)，使城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

今年，樂清市政府已同意堅(jiān)持事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步明確市鎮(zhèn)兩級(jí)政府的財(cái)政收入劃分，重新核準(zhǔn)鎮(zhèn)財(cái)政年度支出基數(shù)，以此劃分鎮(zhèn)財(cái)政收入的稅種和費(fèi)種，并同意適當(dāng)增加財(cái)政能夠參與分成的稅收種類，適當(dāng)提高鎮(zhèn)財(cái)政的分成比例，提高土地出讓金的返還比例，安排一定數(shù)量的土地出讓指標(biāo)給鎮(zhèn)政府。也將增撥鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)人員、大集體職工的人頭經(jīng)費(fèi)。

按照樂清市政府的決定，“財(cái)權(quán)”和“財(cái)力”都進(jìn)行了部分的下放，柳州鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)基本相匹配，相信財(cái)政上不會(huì)陷于“無錢辦事”的窘境。

在“省管縣”和“市管鎮(zhèn)”的過程中，各地區(qū)都或多或少存在類似的問題，但最后能做到將財(cái)政蛋糕重新分配，實(shí)現(xiàn)“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”相匹配的為數(shù)并不多，一個(gè)重要原因就在于受到既有財(cái)政體制的牽制。

財(cái)政扁平化需要合力

“財(cái)政體制”改革的目標(biāo)是要從根本上擯棄這些條塊分割和部門利益，實(shí)現(xiàn)資源在各個(gè)市場(chǎng)主體之間的優(yōu)化配置，加強(qiáng)政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力。如果沒有革除這些財(cái)政體制內(nèi)的阻力，那么“省管縣”或者“市管鎮(zhèn)”的試點(diǎn)改革只是一個(gè)形式上的“扁平化”，財(cái)政層級(jí)的減少可能成為一個(gè)噱頭。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示，財(cái)政的扁平化就是力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少。“省管縣”是將原來的五級(jí)財(cái)政變?yōu)樗募?jí)財(cái)政，再通過鄉(xiāng)財(cái)縣管，進(jìn)一步將四級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)財(cái)政，這必然成為減少財(cái)政層級(jí)的切入點(diǎn)。

他認(rèn)為，財(cái)政改革在現(xiàn)階段已不可能單兵推進(jìn)，解決好省以下體制問題，化解基層財(cái)政困境，在治本層次上離不開與“三農(nóng)”問題密切相關(guān)的一些重大配套改革事項(xiàng)，其中核心的、實(shí)質(zhì)的問題是，如何按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向考慮基層政府范圍內(nèi)和農(nóng)村區(qū)域生產(chǎn)要素流動(dòng)的制度安排。

這必須涉及農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度、資金的流動(dòng)融通制度、與市場(chǎng)化資源配置機(jī)制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村區(qū)域稅制建設(shè)、人口的流動(dòng)制度，以及與建立統(tǒng)一市場(chǎng)、推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相呼應(yīng)的農(nóng)村區(qū)域社會(huì)保障制度建設(shè)等多方面的改革。只有在正確解決“三農(nóng)”問題，才能真正推進(jìn)分稅分級(jí)財(cái)政改革，走活基層財(cái)政這步棋。

但要真正實(shí)現(xiàn)“扁平化”還需要從中央到地方各部門、各層級(jí)的支持與合作，僅僅靠某一個(gè)或幾個(gè)部門來推動(dòng)，或僅在某一區(qū)域、試點(diǎn)內(nèi)實(shí)行，很難看到成效。