讀者 鄧少平
2009年2月25日
自國務院出臺4萬億拉動內(nèi)需投資計劃以來,各界對地方政府是否應該發(fā)債討論不斷。隨著2009年2月17日十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務院關于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》的進行,當前地方債發(fā)行的答案基本浮出水面,只等2月底人大會議的最后通過。
但正如國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧所言:允許地方政府發(fā)債必須要經(jīng)過最少四道“門檻”:一是當?shù)厝舜笠M行嚴格審議;二是中央政府進行嚴格的總量控制和審批把關;三是信用評級;四是投資者有買或者不買的選擇權。如果本月底的人大會議最終通過了決議,那么,前兩個條件基本可以得到落實,第三和第四條則是市場的操作安排問題,但由于此次方案是中央以國債形式代為地方發(fā)行,發(fā)行過程中是否安排信用評級,尚不得而知。我們認為,從未來規(guī)范多層次資本市場的建立、投資者利益保護、政府執(zhí)政的民主化及執(zhí)政能力提高等多方面來看,本次中央代發(fā)地方政府債券,有必要按規(guī)范的市場化流程操作,積極發(fā)揮信用評級在地方債發(fā)行中的作用。
一、本次中央代發(fā)地方債與以前國債存在本質區(qū)別
由于目前我國相關監(jiān)管制度還有待進一步完善,此次地方債由財政部代發(fā),也由財政部代為辦理償還手續(xù),但償還資金仍來源于地方政府,中央政府只是起到“擔保”的作用,籌集資金的主體將是區(qū)域性的,并且與使用范圍對應。“代發(fā)不代還”的方式,意味著地方政府須承擔相應的償還責任,成為債務風險的償債主體。因此,本次中央代發(fā)地方債與此前發(fā)行的國債有本質區(qū)別,故發(fā)行方式也應采用市場化的發(fā)行方式,引入法律、會計、信用評級、承銷商等金融中介,積極發(fā)揮金融中介的市場化功能和作用。
二、投資者的知情權要求發(fā)揮信用評級的風險信息揭示功能
雖然,中央代發(fā)地方債,中央起到了擔保的作用,從信用增級的角度來看,地方債的最終級別獲得了提高,但由于債務承擔的主體主要還是在地方政府,而且如果地方政府不能按期償還,從違約之日到中央政府代為償還之日的損失,仍然會由投資者承擔,因此投資者必然對債券的投資項目情況,風險及收益均要有所了解。同時,由于我國各地方政府大量隱性債務的事實存在,以及地區(qū)財政實力的差距較大,各地方政府的財政風險差異也較大,投資者也必然非常重視和關注債券的風險信息,而信用評級機構正好能解決政府與投資者之間的信息不對稱,有利于地方債的順利發(fā)行。
三、信用評級可以成為地方債在銀行間債券市場利率定價的依據(jù)
本次中央代發(fā)地方債,將通過招標承銷機構的方式向社會發(fā)行,并將可以在銀行間債券市場以及證券市場流通。由于各地區(qū)經(jīng)濟差別較大,財政風險不一,按風險與收益的配比原則可知,地方債發(fā)行的利率也必然不一樣,同時也存在信用價差因素,即信用評級結果是地方債券利率定價的重要依據(jù)。
四、本次中央代發(fā)地方債是培育多層次資本市場發(fā)展規(guī)范性的重要契機
長期以來,由于地方政府財政收支的透明度較差,地方政府隱性債務普遍存在,加之相關約束制度的不健全,地方債的發(fā)行始終處于難產(chǎn)狀態(tài)。本次中央政府代發(fā)地方債券,則充分借鑒世界各國發(fā)行地方債的模式,主要采用了以日本為代表的中央集中控制額度發(fā)行的方式,有利于中央控制地方債風險。但正如中央財經(jīng)大學稅務學院副院長劉桓教授所言“作為地方債發(fā)行方式的終極目標是地方能享有自行的發(fā)債權”,未來地方政府發(fā)債將成為地方債的主體,地方政府債券將成為多層次資本市場的重要一員。因此,當前中央代發(fā)的地方債應該并且有條件按市場化的發(fā)行方式進行,從而有利于推動未來規(guī)范化的多層次資本市場的建立。
五、加強地方債外部監(jiān)督,有利于推動地方政府行為的公開化、透明化,提高地方政府的執(zhí)政能力
債券的發(fā)行引入信用評級制度,實質是讓債券發(fā)行人的信用狀況、募集資金使用、收益和風險等信息公開化。對于地方債而言,則是對地方政府在地方債使用上的監(jiān)督市場化,這必然促使地方政府規(guī)范其行為,有效率地使用所募集資金,這也將使帶動政府行為的公開化,透明化,提高政府的執(zhí)政能力。
作者單位:東方金誠國際信用評估有限公司