兩會特別報道：兩千年重稅史
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當(dāng)年的“皇糧國稅”問題
1969年我15歲時初中畢業(yè)后到廣西農(nóng)村插隊，在百色地區(qū)田林縣的壯族山寨做了9年農(nóng)民。百色大概是我國唯一占全了“老（根據(jù)地）、少（數(shù)民族）、邊（疆）、山、窮”五項的地域，田林縣則位于滇、黔、桂三省交界處，是廣西面積最大、人口密度最稀的一個縣。9年鄉(xiāng)村生活給我的人生道路打下的烙印是非常深的。1978年我以“同等學(xué)力”資格考取文革后第一屆研究生，跟隨我國著名農(nóng)民史專家趙儷生先生學(xué)習(xí)“土地制度與農(nóng)民戰(zhàn)爭史”。獲碩士學(xué)位后一直在高校任教。
我的這門專業(yè)本屬于歷史學(xué)，而且主要是古代史。但是從20世紀(jì)80年代起，當(dāng)時在陜西師大任教的我為了研究土改前關(guān)中農(nóng)村問題，每年利用到各縣搞函授輔導(dǎo)之機，多次到各縣基層檔案館查檔，并接觸現(xiàn)實農(nóng)村。1994年，我從陜西師范大學(xué)調(diào)入北京后，除了任教清華大學(xué)外，還先后兼任中農(nóng)信研究員、《中國農(nóng)民》特約記者等職，并與農(nóng)口一些研究部門建立了合作關(guān)系。在清華，從1995年起，我連續(xù)組織了幾次學(xué)生對浙、湘、黔、川、陜、桂六省（區(qū)）八縣（市）的19個村莊（社區(qū)）進行了考察，重點調(diào)查了224戶農(nóng)家，以問卷統(tǒng)計與個案分析相結(jié)合，對不同經(jīng)濟類型與發(fā)達程度的農(nóng)村作了研究。就這樣，我的農(nóng)民學(xué)研究，從農(nóng)民史延伸到現(xiàn)實領(lǐng)域。當(dāng)初這樣做，主要是“今為古用”，基于學(xué)術(shù)興趣，相信馬克思說的“人體解剖是猴體解剖的一把鑰匙”。研究生涯中形成一個理念，即當(dāng)代農(nóng)村、當(dāng)代中國是傳統(tǒng)農(nóng)村、傳統(tǒng)中國的延伸。不了解傳統(tǒng)農(nóng)村，就不可能理解當(dāng)代農(nóng)村，反之亦然。
但是后來，鄉(xiāng)村調(diào)查中看到的一些現(xiàn)象使我忘記了“今為古用”的初衷，不由自主地關(guān)心起農(nóng)民與中國改革的未來。稅費改革就是我思考的一個問題。
其實，隨著“大包干”以后我國家庭農(nóng)業(yè)的恢復(fù)，人民公社時代國家直接從基層組織的公庫里獲得征、派購糧以汲取剪刀差的模式結(jié)束，農(nóng)戶由過去給“公家”干活而向公庫領(lǐng)取口糧與其他勞動報酬，變?yōu)槿鐐鹘y(tǒng)時代一樣自耕自食而反過來向“公家”交納“皇糧國稅”、納賦當(dāng)差。傳統(tǒng)時代的賦役問題又以“農(nóng)民負擔(dān)問題”的方式再現(xiàn)。由此而產(chǎn)生的稅費改革最初思路早在20世紀(jì)80年代末就已萌芽，90年代前期，河北的魏縣、南宮，安徽的太和，湖南的衡東等有些地方就自行做過“并稅除費”試點，有的地方當(dāng)時叫做“公糧制”等等，名目不同，意思一樣。
在1995年到1997年間，我正組織學(xué)生進行農(nóng)村社會調(diào)查時，就感覺到稅費改革后農(nóng)民負擔(dān)出現(xiàn)反復(fù)的苗頭。比如某縣教育附加費合并到正稅里了，過了兩年學(xué)校沒錢用，財政拿不出，又出現(xiàn)新的教育費用。農(nóng)民不滿地說，要這樣還不如不改，不改的話，你收了我一次教育附加，還能再收“第二教育附加”嗎？現(xiàn)在你把教育附加合并了，好像我們沒交這筆錢一樣，下一任領(lǐng)導(dǎo)一看學(xué)校這么破，又向我們收錢，我們跟誰說去！
還有一種情況：這個縣做試點，把什么屠宰稅啦等等都平攤合并到稅里了，農(nóng)民說：“豬頭稅變成了人頭稅。”可是鄰近縣還在照樣征收這個費用。于是，試點縣的農(nóng)民就擔(dān)心地說，過了幾年，他們縣官一換，新來的不了解情況，以為便宜了我們，又讓交屠宰稅了。“這下子倒好，豬頭、人頭都得交稅啦”。
另有些地方，90年代后期由于農(nóng)民權(quán)利意識滋長，逐漸學(xué)會抵制各種亂收費，征收的“工作難度加大”了，有人便寄希望于“費改稅”。調(diào)查中曾經(jīng)有一個鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對我解釋并稅改革的好處時說：“并稅改革的確好，過去那些統(tǒng)籌、攤派什么的，農(nóng)民就是不交，你還真沒辦法。如今一合并成皇糧國稅，農(nóng)民再不交，就是抗稅了，我就好派出警察抓人了。”如果并稅改革被理解為政府以前收費比較難，現(xiàn)在改成收稅，就可以用強制手段，稅費改革就容易出麻煩了。
當(dāng)時我覺得這是個問題，并且聯(lián)想到歷史上也有過許多類似現(xiàn)象，于是我根據(jù)調(diào)查報告寫了一些文章。
“定律”提出的前前后后
1994年第二期的《改革》雜志刊登了我寫的《農(nóng)民負擔(dān)問題的發(fā)展趨勢：清華大學(xué)學(xué)生農(nóng)村調(diào)查報告之研究（四）》，其中我第一次提到“黃宗羲定律”。我當(dāng)時認為，稅費改革勢在必行，而且這種改革在技術(shù)角度上講的確是合理的。“明稅輕，暗稅重，集資攤派無底洞”，搞歷史的知道，中國從來就是這樣，這叫“正供有限，而橫征無窮”。所以要解決農(nóng)民負擔(dān)，就得從解決收費開始，正稅相對來說本來就不多，農(nóng)民如果只是交稅的話，可以說是相當(dāng)“幸福”的。但是，在傳統(tǒng)政治條件下搞稅費改革，最麻煩的就是怕跌入怪圈——農(nóng)民負擔(dān)簡而復(fù)繁，出現(xiàn)反彈，反而越改越重。古代很多人，包括清代的范清丞、明代的黃宗羲、宋代的李心傳、唐代的陸贄等等很多人表達過這種擔(dān)憂，反對歸并稅則。現(xiàn)代一些史學(xué)家也注意到這種現(xiàn)象，例如上海師范大學(xué)（今華東師范大學(xué)）的王家范、謝天佑兩先生在20世紀(jì)80年代初就在《中國農(nóng)民戰(zhàn)爭史研究輯刊》上發(fā)表的《中國封建社會農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)試析》一文中提到了黃宗羲對“積累莫返之害”的批判。但是那個時候“大包干”的農(nóng)村改革尚未鋪開，農(nóng)民作為“皇糧國稅”交納者的問題也未凸顯，黃宗羲的這些話作為純粹的歷史問題也只有極少數(shù)史學(xué)家注意。
這一方面也是由于過去我們的歷史書一般都肯定這種改革，而把反對這類改革的聲音一概視為“保守派”，不予好評。其實這種改革的反對者歷來有兩種：一種是舊稅制下有既得利益者的代表，例如舊稅制種類繁多，千頭萬緒，農(nóng)民不懂上司難查，胥吏便得以上下其手，搭車尋租，中飽私囊。他們當(dāng)然不喜歡簡化稅則。還有的舊稅制有許多優(yōu)免規(guī)定，有權(quán)有勢者可以借此規(guī)避負擔(dān)，轉(zhuǎn)嫁于無權(quán)無勢者。新稅制取消了優(yōu)免，也會招致這些人的反對。但是，還有一種反對者，如前述的黃宗羲、陸贄等人，他們并不是基于既得利益者的立場，而是的確看到了當(dāng)時稅制的一些深層次問題，并且往往是透過當(dāng)時稅改的一些短期效益，在主流意見一片樂觀的氣氛下發(fā)表冷靜的看法，其實相當(dāng)難能可貴。當(dāng)然由于那時的歷史局限，他們并不能真正解決這些問題，有時還得出了反對改革、多一事不如少一事的消極結(jié)論，提出問題的深刻與給出答案的淺薄形成鮮明對比。我們今天應(yīng)當(dāng)能夠超越這些局限。
我國歷史悠久，文化遺產(chǎn)博大精深，歷史學(xué)因此歷來是顯學(xué)。但是歷史內(nèi)容如此豐富史料如此浩繁也造成一個問題，就是囿于精力與眼界所限，許多專家只能關(guān)注中國歷史的某一時段，形成傳統(tǒng)中國史學(xué)中“斷代史”研究特別發(fā)達的特點。而缺少長時段的通史眼光容易導(dǎo)致所謂“斷代本位主義”，人們往往根據(jù)當(dāng)朝的記載高度評價某次改革一舉解決了什么什么問題，而其實這種問題在以前的朝代中就曾經(jīng)被“解決”過，在以后的朝代中它又重復(fù)出現(xiàn)并再次被“解決”。例如取消力役，漢之更賦，唐之丁庸，宋之免役錢，明之銀差、條編，都曾被說成是以賦代役而在歷史上解決了力役問題。然而實際上以賦代役后、賦外又生新役的循環(huán)一直在重復(fù)，直到清末還有“地丁屬地，差徭屬人”，民國時代還有拉夫派差的，今天的農(nóng)民不是還正式規(guī)定要出“義務(wù)工”和“勞動積累工”嗎？這次稅費改革又把這“兩工”合并取消了，但愿未來不會再次向農(nóng)民派差。力役取消而又復(fù)起，但歷代所征收的代役錢，卻從沒有退還過。農(nóng)民負擔(dān)怎么會不重呢？還有由按戶口征收轉(zhuǎn)變?yōu)榘吹禺€征收，亦即人頭稅并入土地稅，也是重復(fù)了許多次的。
在這篇文章中，我把現(xiàn)實調(diào)查材料與歷史資料結(jié)合起來談?wù)摗包S宗羲定律”。然而在1997年當(dāng)時，稅費改革仍然還在小范圍試點，并沒有在許多省乃至全國范圍內(nèi)實行，所以，這篇文章影響不大，沒有引起人們的重視。
“黃宗羲定律”
為什么是封建王朝一個怪圈？
黃宗羲是明清之際大儒，在明王朝滅亡后，痛定思痛，以“天下為公”的儒家信條為武器，不僅對明王朝，而且對整個傳統(tǒng)體制都進行了系統(tǒng)反思。其中，他批判了“一條鞭法”，而要求恢復(fù)賦稅分征。實際上，他的評論遠遠超出稅制本身，涉及到的是傳統(tǒng)帝國千年來農(nóng)民負擔(dān)問題以及解決方法的根本缺陷。
包括一條鞭法在內(nèi)的歷代“并稅改革”，連同“易知由單”這樣的配套措施，在中國歷史上都是屢屢出現(xiàn)。由于在專制王朝統(tǒng)治費用剛性增長的條件下，財政安排只能“量出制入”，不能“量入為出”。為克服橫征亂派之害，減少稅收中的流失和官吏層層中飽私囊，并稅除費，簡化稅則，就成了主流改革思路。僅在明清兩代，便搞過“征一法”、“一串鈴”、“地丁合一”等等。目的就是把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅“悉并為一條”，“一切總征之”。同時下令，不得再征他費，還發(fā)給農(nóng)民法定稅目表“易知由單”，允許農(nóng)民照單納稅。
但是，傳統(tǒng)社會，農(nóng)民沒有任何民主權(quán)利，上面到底征多少稅，農(nóng)民是不能控制的。這樣，合并稅費有個很大問題，它原來有各種各樣的名目，有了這些名目，新的巧立名目，往往空間比較小。比如說，官府常向農(nóng)民派工，即所謂勞役。勞役經(jīng)常干擾農(nóng)時，農(nóng)民很受勞役之苦，陳勝、吳廣以及隋末農(nóng)民起義都是因為勞役太多而起。官府為此進行改革，其中很重要的一條就是把勞役并到正稅里，在正稅里，多征一大筆錢，一般在財政上叫“代役稅”或“免役稅”。理論上說，國家有了這筆費用，就可以雇人干活，農(nóng)民就不用出勞役了。實際上，傳統(tǒng)中國官僚太多，開支大，經(jīng)常出現(xiàn)財政危機，一旦有了財政危機，拿不出這筆錢來雇人，農(nóng)民又要出勞役。官府已經(jīng)征收了農(nóng)民免役稅，你又沒把這筆費用還給農(nóng)民，這就無形中增加了農(nóng)民的負擔(dān)。
而且，并稅后，各種名目沒有了，恰好為后來人新立名目創(chuàng)造了條件。用不了多長時間，人們就“忘了”正稅已經(jīng)包括了從前的雜派。一旦雜用不足，便會重出加派。黃宗羲精辟地總結(jié)為“積累莫返之害”。就這樣，歷史上每搞一次并稅改制，就會催生出一次雜派高潮。這也是專制王朝時代的一個怪圈。實際上，在傳統(tǒng)中國，主要矛盾不是農(nóng)民沒有土地，而是有土地也種不了，因為各種各樣的賦稅迫使農(nóng)民不得不棄田流亡。但是，自古以來，“正供錢糧”通常不是太高的，但農(nóng)民的付出卻很多，主要就是各種各樣的雜派。因此，農(nóng)民負擔(dān)問題，歷史上一直是造成社會動蕩的原因。
從“并”到“免”：
農(nóng)村稅費改革的突破
到了2000年，稅費改革全面推廣時，我在《中國經(jīng)濟時報》發(fā)表《并稅式改革與黃宗羲定律》，許多報刊、國內(nèi)主要網(wǎng)站紛紛轉(zhuǎn)載。不久，又應(yīng)有關(guān)方面的建議，撰寫《稅費改革、村民自治與強干弱枝》的長文，就稅費改革中的問題提出建議。
文章發(fā)表后，引起有關(guān)部門的重視，當(dāng)時任副總理的溫家寶同志在2000年年底，也就是中央在安徽召開農(nóng)村稅費改革試點總結(jié)會議前夕，在《并稅式改革與黃宗羲定律》一文上做了批示，全文如下：
“請懷誠、耀邦（劉堅）、馬凱同志閱。要跳出‘黃宗羲定律’，農(nóng)村稅費改革就必須堅持‘減輕、規(guī)范、穩(wěn)定’的原則，控制稅賦的絕對額，長期穩(wěn)定不變；就必須在財政上厲行‘量入為出’而杜絕‘量出制入’。這篇文章提出的問題很值得進一步研究。
溫家寶
十二月廿八日
以后，溫家寶以及農(nóng)口的許多人，在許多場合都提到這個定律，指出要跳出“黃宗羲定律”的怪圈。
這一批示中基本上把我文章中的幾點建議都點出來。比如一定要穩(wěn)定稅費的絕對額，不要搞什么收入的百分之幾這類的軟性相對指標(biāo)。另外，財政方針一定要量入為出，絕不能量出制入。
歷史上傳統(tǒng)財政有兩種思路：一種是量入為出，可以從農(nóng)民那里拿多少，就辦多少事。不鋪大攤子。但封建時代，往往采取量出制入，而不是采取量入為出。官府需要什么就向農(nóng)民征多少。所欲所求無止境，征收也就控制不住了。所以溫家寶提出穩(wěn)定稅額，絕對量不變，財政上要量入為出。
在那次農(nóng)村會議上，溫家寶提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制改革，這是從源頭上解決問題。實際上，傳統(tǒng)中國出現(xiàn)的這些問題，歸根結(jié)底都是政治體制造成的。農(nóng)民沒有真正的公民權(quán)，沒有“無代表不納稅”的機制。所以，解決的根本途徑還是政治體制改革。在目前的方案中，首先是社區(qū)開支與社區(qū)民主、村民自治掛鉤，“一事一議”，就是凡是在農(nóng)村社區(qū)使用的這些費用，一定要由農(nóng)民討論。以前我們常說，賦稅是“取之于民，用之于民”，但是農(nóng)民并沒有覺得是用在他們身上了。應(yīng)該把權(quán)利交給他們，變成“民之所用，民之所議，民之所定，民之所出”。當(dāng)然，這只是社區(qū)的開支，社區(qū)以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，縣財政，用“直接民主”的辦法搞“一事一議”是很難做到的。那就需要發(fā)展代議制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制改革后，就不要設(shè)那么多人，那么龐大的機構(gòu)了。
再就是國家應(yīng)當(dāng)下決心解決農(nóng)村義務(wù)教育問題。不要把它推給基層財政，實際上還是推給農(nóng)民。在如今許多地方縣鄉(xiāng)村財政都很糟糕的情況下，中央財政、至少是省財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任。
當(dāng)然，更進一步的做法是徹底正名。既然“并稅除費”難保不重蹈歷史覆轍，討論中不少人就提出干脆取消農(nóng)業(yè)稅。反正它占國家收入的比重不大，收稅成本又很高。但我當(dāng)時認為，也不必特別規(guī)定農(nóng)民不繳稅，這會導(dǎo)致一種誤解，仿佛農(nóng)民占了市民的便宜、得了國家多少恩惠似的。過去歷史上一些開明皇帝或者未必開明但喜歡作秀的皇帝也曾經(jīng)搞過減免賦役乃至全面蠲(juan)除，但農(nóng)民獲益或者不能持久，或者只是口惠而已。這當(dāng)然首先是由于農(nóng)業(yè)社會不取之于農(nóng)則國將不國，不像工業(yè)社會可以靠非農(nóng)稅收，但是當(dāng)時農(nóng)民作為臣民處于被動地位也是一個原因，統(tǒng)治者一時向善則蠲(juan)免之，一時縱欲而苛征之，農(nóng)民只能禍福由之了。
而當(dāng)代歐美農(nóng)民實際上處在國家高度保護之下，國家給他們的補貼遠遠多于他們交的稅。但他們一面享受補貼，一面還是要交稅的。交稅不僅是公民義務(wù)，同時也包含“納稅人權(quán)利”嘛。問題是稅制要公平，不能有身份性歧視。其實只要城鄉(xiāng)一視同仁，按所得稅起征點以上，該交多少就是多少。起征點以下不分城鄉(xiāng)都免交，城鄉(xiāng)平等的“低保線”也許條件還不成熟，城鄉(xiāng)平等的“起征線”應(yīng)當(dāng)是完全可行的。當(dāng)時公布的全國農(nóng)民人均年收入折合月計還不到起征點。所以只要統(tǒng)一了“國民待遇”，大多數(shù)農(nóng)民是不該交所得稅的。
那么什么叫“農(nóng)業(yè)稅”呢？它似乎既不是所得稅（沒有起征線），也不是營業(yè)稅或增值稅（不區(qū)分自耕自食部分），更不是地租（我們現(xiàn)在并不講土地國有制，也沒有契約化的租佃關(guān)系），好像也不能說是資產(chǎn)稅（法律并不承認土地是農(nóng)民的私產(chǎn)）。其實它就是過去所謂的皇糧國稅，是與農(nóng)民的“身份”相聯(lián)系的義務(wù)。如今是公民時代不是臣民時代，不要再專門向農(nóng)民征收那種“身份性貢賦”了。歷史上，還有15歲以下60歲以上“不課”之說，現(xiàn)在一些農(nóng)村稅征到100歲。某地曾經(jīng)“正面報導(dǎo)”過一個102歲農(nóng)婦徐老太在“負擔(dān)減輕”后“高興地將今年（2002年）176元的農(nóng)業(yè)稅費交到村支書手中”。而讓人不寒而栗的是，報導(dǎo)說這位百歲老人交納的稅費并不是村干部亂收費，而是“合同卡上規(guī)定的”。這意味著“法律”要求她繼續(xù)承擔(dān)繳稅義務(wù)。 這種義務(wù)是“公民義務(wù)”嗎？恐怕傳統(tǒng)時代正常的臣民義務(wù)也不至于此吧。
免征農(nóng)業(yè)稅：
擺脫“定律”仍需努力
后來最高層終于下決心取消了“農(nóng)業(yè)稅”，到2004年這項政策已經(jīng)覆蓋全國。這無疑是一大進步，海內(nèi)外輿論給予了很高的評價，認為這是“胡溫新政”的一項重大成就。
當(dāng)然，稅費改革后向農(nóng)民伸手的問題并沒有完全消失。如一些地方出現(xiàn)了各顯神通的“后稅時代造‘費’運動”，巧立名目向農(nóng)民征收“社會撫養(yǎng)費”、“土地公積金”等雜費，乃至“不征稅，就征地”，用“賣地財政”來彌補缺口。據(jù)說2004年稅費改革使農(nóng)民負擔(dān)減少了300多億，連同搭車收費共約1000多億，但同時“圈地運動”卻從農(nóng)民那里多拿走了4000多億，等等。但是應(yīng)該承認，這幾年在借免稅之勢形成的“親農(nóng)”空氣下，除了“圈地運動”問題因涉及地權(quán)制度無法通過賦稅改革解決外，近年來新的涉農(nóng)“亂收費”現(xiàn)象尚未形成過去那種大弊，不少“亂收費”一經(jīng)反映尚能得到遏制。由于國家財政、尤其是中央財政對農(nóng)村投入的增加，義務(wù)教育經(jīng)費和“新農(nóng)合”經(jīng)費逐漸落實，對農(nóng)網(wǎng)改造、廣播電視“村村通”工程和道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的財政支持也逐年加大，農(nóng)民從中得到實惠。盡管由于“村財鄉(xiāng)管”、下派“村官”等做法實際上導(dǎo)致一些地區(qū)村民自治和基層民主進程出現(xiàn)倒退，“一事一議”等財政民主措施也效果不大，但是總體上看，由于鄉(xiāng)村公共服務(wù)投入中農(nóng)民付費的比例下降而財政轉(zhuǎn)移支付的比例上升，加上種糧補貼、農(nóng)機補貼等政策的出臺，從財政角度講，稅費改革后這幾年對農(nóng)民“多與少取”的承諾還是做到了的。
至于工農(nóng)業(yè)商品價格變動的剪刀差，由于大部分農(nóng)業(yè)投資品與供農(nóng)消費品的供給都在幾十年市場化改革中形成了競爭機制，與過去相比，壟斷性高價更難形成，而燃油等壟斷性產(chǎn)品又實行對農(nóng)用傾斜的價格政策，因此通過國家壟斷價格向農(nóng)民征取“暗稅”的傳統(tǒng)做法也在我國經(jīng)濟現(xiàn)實中基本上淡出。當(dāng)然，今天仍然存在著工農(nóng)業(yè)商品比價不利于農(nóng)民的情況，但那更多的是因為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高幅度的差別（亦即“極小農(nóng)”經(jīng)濟的競爭力問題），已經(jīng)不是過去所說的那種“剪刀差”了。
因此，稅費改革以來三農(nóng)政策的進步是應(yīng)該肯定的。至少就涉農(nóng)稅賦而言，這幾年并未出現(xiàn)“黃宗羲定律”的發(fā)作。
但是我們對已經(jīng)取得的成就應(yīng)該有個清醒的估價。稅費改革后許多評論認為中國從此擺脫了“黃宗羲定律”，告別了“皇糧國稅”，是幾千年來未有的大進步。然而我認為，現(xiàn)階段這樣說恐怕還太早。
因為這幾年農(nóng)村政策的進步，主要還是出于領(lǐng)導(dǎo)人的親農(nóng)善意，表現(xiàn)為稅源從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域，并且實行了對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。但基本的賦稅征收機制與過去的“皇糧國稅”還是沒有太大的差別。在“制約征稅，監(jiān)督用稅”兩個基本方面，現(xiàn)行做法與現(xiàn)代公共財政的要求還有不小的距離。因此在肯定善意的同時，要看到這種進步的局限性。
首先歷史上的“黃宗羲定律”周期很長，幾年時間遠不足以下結(jié)論。如前所述，稅費改革原來遵循的是“并稅除費”的思路，因為“稅”比“費”要容易規(guī)范得多，并稅除費可以在一個時期大大減少無名橫征中飽私囊之弊，減輕農(nóng)民的總負擔(dān)。但如果納稅人對征稅者并無制約，一旦財政入不敷出，“量出制入”的規(guī)則發(fā)生作用，新“費”之出早晚難免，而已并入正稅的舊費則往往被“遺忘”，于是便出現(xiàn)新費疊加舊費的“定律”怪圈。為了跳出這種怪圈，國家干脆連稅都免了，這決心不可謂不大。但基層財政失去稅源后，許多原先以“稅”支付的公共服務(wù)如果不是國家財政包下來，就會紛紛改以收“費”方式提供。這樣稅費改革就有可能轉(zhuǎn)回到與初衷相悖的原點：由“并稅除費”開始，以“免稅收費”終結(jié)。本想以規(guī)范的“稅”取代難以規(guī)范的“費”，最后反而是“費”把“稅”取代了。這幾年沒有出現(xiàn)這種情況，或者說局部出現(xiàn)了但尚能得到遏制，就是因為國家財政包了下來。但公共服務(wù)的需求并非常數(shù)，隨社會的發(fā)展它會不斷增加，而我國財政尤其是中央財政高速增長的狀態(tài)很難一直持續(xù)。一旦將來財政狀況變化包不下來了，“造費運動”會不會大起呢？
非農(nóng)領(lǐng)域的“黃宗羲定律”
而更重要的是：“黃宗羲定律”本質(zhì)上并不僅僅是一個對“農(nóng)民”的問題，它其實是“朝廷”對“臣民”的一個怪圈。在歷史上臣民絕大多數(shù)是農(nóng)民，“皇糧國稅”承擔(dān)者基本上也就是他們，因此黃宗羲定律似乎可以視為只是對農(nóng)民的問題。然而今天已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)社會，我國非農(nóng)人口已經(jīng)占到40%以上而且還在增加，我國國民經(jīng)濟的主體已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)，主要稅源也與“三農(nóng)”無關(guān)了。但非農(nóng)稅負仍然有公正與否的問題。在這種情況下，“擺脫黃宗羲定律”也好，告別“皇糧國稅”也好，就不能僅僅說成是農(nóng)民的問題了。
眾所周知，從1994年分稅制算起，中國國家“汲取能力”已經(jīng)以數(shù)倍于國民經(jīng)濟和居民收入的增速急劇膨脹了15年。正如陳志武等人近來指出的：包括中央、地方各種賦稅、各部門的行政性收費以及國家壟斷部門的壟斷性收入在內(nèi)，我國政府在國民財富和經(jīng)濟產(chǎn)出的大“蛋糕”中所切下的比例在世界上也是驚人的。國家財政、尤其是中央財政的高速擴張和積累率、投資率的提高，使我國居民消費占GDP的比例不斷下降，近年來已經(jīng)降到全球最低之列。僅從農(nóng)村來看，國家財政的擴張包下了很大一部分公共服務(wù)，是農(nóng)村擺脫“黃宗羲定律”的最重要條件，甚至可以說是唯一條件（因為在制約征稅和監(jiān)督用稅兩方面成效并不大）。但從全國看，這樣的“汲取能力”是否恰恰是“黃宗羲定律”的表現(xiàn)呢？
知名報人童大煥先生兩年前曾經(jīng)指出“電力漲價服從‘黃宗羲定律’”的問題。 他指出1993、1994年起國家已經(jīng)對全國用電戶開征了“三峽建設(shè)基金”，并以漲價方式合并于電費中。13年來該項征收累計已占三峽工程總投資的一半，但三峽完工后大家似乎忘了這筆費用，電價不僅沒有降回來，反而又以三峽“水庫移民后期扶持基金”的名義，再次開征新“費”，并且同樣以電費漲價的方式合并于電價中。僅2004、2005兩年這筆新“費”的數(shù)額就達到三峽大壩總投資的89%。但是這筆費用同樣被“忘掉”了，不僅移民結(jié)束后不會停止征收——它已成為“正常電價”的一部分，而且以后如果三峽工程還要用錢，仍然可以在這“正常電價”之上再次增加新的收費。
狹義地講，“電價”似乎不是賦稅，但在國家壟斷條件下，電價與其他國家壟斷利潤一樣實際具有賦稅性質(zhì)。而更為明顯的是，在狹義賦稅中同樣存在著類似現(xiàn)象。
知名網(wǎng)評家“十年砍柴”最近就“燃油稅”方案出臺兩個月的情況評論說：本來燃油稅作為一項“并稅除費”的改革，已經(jīng)把養(yǎng)路費等包含其中，這較之于過去不論車排量大小、行駛里程多少，每年都交相同數(shù)額的養(yǎng)路費，更能體現(xiàn)公平。怕就怕又出現(xiàn)“稅外之費”。果然“燃油稅”行之未滿兩月，一些交通管理部門就將二級公路升格為一級公路，以達到分段收費的門檻，以至于交通部不得不專門下文嚴(yán)詞警告。上海、天津、重慶三直轄市，城區(qū)面積比例較之其他省（自治區(qū)）過大，難以拷貝各省（自治區(qū)）這種措施，便以一次性的“道路交通費”、“路橋使用費”等形式繼續(xù)保留燃油稅外的收費。而北京市政府已放風(fēng)，擬征收“汽車排污費”，等等。照理說，既然征收了燃油稅，車主便是有償使用了汽車，道路使用、尾氣治理等費用都應(yīng)該包含在內(nèi)，其稅率輕重可以通過充分討論，制定合適標(biāo)準(zhǔn)。但在正稅之外，再征收各種“道路使用費”、“汽車排污費”，就是不折不扣的“重出”費用了。而且黃宗羲所論的先并稅除費，再在總稅外枝蔓出重復(fù)的費用，時間跨度至少十幾年，可各地政府在“燃油稅”外再收費，連半年都等不及了，真是“時不我待”呀。
“皇糧國稅”
與現(xiàn)代公共財政的根本區(qū)別
筆者最近參與了主張?zhí)岣呷加投悩?biāo)準(zhǔn)以促進節(jié)油環(huán)保的“十教授公開信”，不少有車網(wǎng)友反應(yīng)強烈，對此筆者是理解的。其實正如公開信發(fā)起人鄭也夫教授回應(yīng)時所言，我們是從環(huán)保角度、而不是從賦稅制度角度主張的。正如“十年砍柴”所言：“稅率輕重則是另一個問題。”提高燃油稅率有利于環(huán)保，這個道理我以為是成立的。到底提高多少，可以“通過充分討論，制定合適標(biāo)準(zhǔn)”，我們的主張也是討論中的一家之言。但是無論稅率高低，上述那種“黃宗羲定律”的怪圈都不應(yīng)該出現(xiàn)。而實際上，這種怪圈遠不止存在于燃油稅、電費這些領(lǐng)域。僅僅在“農(nóng)業(yè)稅”問題上擺脫這一“定律”，自然遠遠不夠。
如果從黃宗羲式的角度看問題，即把“負擔(dān)”問題當(dāng)作皇權(quán)專制下的系統(tǒng)性弊病之一，歸源于臣民缺少權(quán)利而朝廷缺少責(zé)任，那么這就不是稅源的行業(yè)間轉(zhuǎn)移所能解決的問題。在這個意義上，僅僅免除“農(nóng)業(yè)稅”能否擺脫黃宗羲定律的確是個問題。也許正因為如此，溫家寶總理5年后在關(guān)于黃宗羲的又一個評論中強調(diào)要發(fā)揚“《明夷待訪錄》中的民主精神”， 這無疑正是問題的本質(zhì)。
事實上，農(nóng)業(yè)時代難以對農(nóng)“免稅”的確是發(fā)生黃宗羲指出的那些弊病的重要原因，但前者既非后者的必要條件，亦非充分條件。首先，歷史上許多憲政民主國家在工業(yè)化以前的時代也是農(nóng)業(yè)－農(nóng)民國家，農(nóng)業(yè)公民同樣是公共財政的主要提供者，例如美國，南北戰(zhàn)爭前農(nóng)業(yè)公民一直提供聯(lián)邦與多數(shù)州財政收入的大部分，來自工商業(yè)的稅收直到1870年代才成為財政收入的主流。但是此前的美國也并沒有黃宗羲定律的問題。而中國歷史上，南宋是個朝廷歲入構(gòu)成中工商市舶收入超過正供田賦的時代，但是李心傳恰恰在那時指出了類似黃宗羲后來強調(diào)的那些積弊。
現(xiàn)代公共財政與傳統(tǒng)的“皇糧國稅”之別，絕不僅僅在于前者征之于工商而后者征之于農(nóng)，而在于是否實行了“征稅需納稅人同意，用稅需納稅人監(jiān)督”。當(dāng)然這里講的“納稅人”指廣義上對國家承擔(dān)責(zé)任的所有公民，絕不僅指“納稅大戶”。早在稅費改革之初就有人提出：擺脫黃宗羲定律的辦法應(yīng)當(dāng)是實行“無代表，不納稅”的憲政原則。而不是倒過來，實行“不納稅，無代表”，似乎農(nóng)民沒有納稅責(zé)任，也就不需要公民權(quán)利了——如果是這樣，那么即使形式上“不納稅”了，也會有“不征稅，就征地”的坑農(nóng)現(xiàn)象，而在農(nóng)村以外，“皇糧國稅”與現(xiàn)代公共財政之間的差距也仍然存在，“黃宗羲定律”仍然是起作用的。
