兩會特別報道：兩千年重稅史
更多相關(guān)專題文章：
·稅負曲線牽扯千年興衰
·擺脫“黃宗羲定律”仍待努力
·漢朝租賦：農(nóng)業(yè)稅標(biāo)桿
·租庸調(diào)：大唐盛世的催化劑
·兩稅法：量出為入由此泛濫
·熙豐改革：16年理財富國之痛
·一條鞭法：難以徹底的稅改
·攤丁入畝：未改“賦外之賦”
·民國“萬稅”：財權(quán)事權(quán)繼續(xù)糾葛
·新中國新稅制：30年左傾代價
·利改稅：滋生“國企優(yōu)待”
·分稅制：每遇歧路多徬徨
·費改稅：10年遇阻利益博弈
·兩稅合一：遲到的“國民待遇”
·個稅法：從800元見證開放30年
·個稅改革：明晰三個方向
·5300萬人在吃財政飯？
·它們的稅負和諧之道
·12讀本思索兩千年稅改

“當(dāng)前中央財政稅收存在一個主要矛盾是‘費大于稅’，民怨沸騰，必須整頓和改革。”1998年3月，時任總理朱镕基在全國人大常委會九屆二次會議記者招待會上面對數(shù)百名中外記者，直言不諱。

不久之后，中央政府提議開征燃油稅并報請全國人大常委會修改公路法。在九屆全國人大常委會第五次會議上，許多委員對開征燃油稅后如何妥善解決可能增加的農(nóng)民負擔(dān)等問題表示疑慮，修改案未獲通過。

1999年夏季召開的九屆全國人大常委會第九次會議對《關(guān)于修改〈中華人民共和國公路法〉的決定（草案）》再一次審議并進行表決，結(jié)果僅以一票之差未予通過。當(dāng)年10月31日，經(jīng)過修改的公路法再次提請全國人大常委會審議，經(jīng)過認真討論終獲通過，但是委員們?nèi)韵ＭM一步完善開征燃油稅方案，盡可能將各種矛盾解決好。

從1999年到2009年這10年中，由國家發(fā)改委牽頭又斷斷續(xù)續(xù)經(jīng)過了多次的調(diào)研、考察、分析和討論。2009年1月1日，歷時10年的燃油稅終于開征，備受關(guān)注的公路交通車輛“收費改稅”塵埃落定。

非稅收入比重過大

至此，以燃油稅改革為突破口，“費改稅”已是大勢所趨、刻不容緩。

多年來由于我國收費問題的存在，許多地方以費擠稅，收費剛于征稅，嚴(yán)重干擾了稅法的執(zhí)行。

根據(jù)國家編發(fā)的《2007年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄》，2007年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的全國性收費項目就達到298項。而地方收費項目更是各自為政，無法統(tǒng)計，最多時可能達到4000多種收費項目。

從省以下地方政府來看，非稅收入比重過大的問題非常突出。在許多地方，基金、收費等預(yù)算外收入已經(jīng)大大超過了地方稅收收入，甚至超過了地方預(yù)算內(nèi)財政收入。從部門來看，工業(yè)、交通、教育、衛(wèi)生、城建、工商、公安等諸多部門都收取大量基金和收費，有些甚至超過了其自身向國家上繳的稅收或者國家給予的行政事業(yè)經(jīng)費。

另有數(shù)據(jù)顯示，2005年我國行政事業(yè)性收費總額達4000多億元，再加上各種基金征收總額2000多億元，這其中相當(dāng)大的比例落在中小企業(yè)頭上。

越權(quán)立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標(biāo)準(zhǔn)、搭車收費、坐收坐支、只收費不服務(wù)等現(xiàn)象普遍存在。更有基層地方政府部門乃至居委會一級也規(guī)定了各種收費。

改革阻力重重

針對這種情況，國家稅務(wù)總局科研所課題組的專家們提出了我國“費改稅”的基本思路：根據(jù)對我國收費項目按性質(zhì)分類，實現(xiàn)由費改稅。本著先清理、整頓，區(qū)分性質(zhì)，而后逐步改稅。

其基本設(shè)想和具體改革措施是：對于省級以下地市、縣、鄉(xiāng)等四級政府自行設(shè)立的各種收費項目應(yīng)分兩年全部取消，確需保留的項目，經(jīng)清理后由省政府報國務(wù)院批準(zhǔn)；行政單位的經(jīng)營性收費項目應(yīng)全部取消；將行政單位收取的大部分行政性規(guī)費改為稅收；將事業(yè)單位收取的有償性工本費、手續(xù)費等，實行一部分保留，一部分合并，一部分根據(jù)成本情況以不盈利或少盈利為原則降低標(biāo)準(zhǔn)；將事業(yè)單位收取的帶有經(jīng)營性質(zhì)的收費改為價格。

方案雖已提出，但我國“費改稅”的實施，牽扯到沿襲多年的既得利益格局的調(diào)整，必然要遇到相當(dāng)大的阻力。

以燃油稅為例，之所以歷經(jīng)10年才得以出臺，和要平衡涉及到的各部門之間的利益關(guān)系不無聯(lián)系，征收燃油稅就必然要停止養(yǎng)路費等費用的收取。

但“稅”和“費”的管理部門和收取渠道是不同的。燃油稅是由各地稅務(wù)局征收并管理，根據(jù)現(xiàn)在出臺的政策，燃油稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)開征，即通過各地的煉油廠收取。而養(yǎng)路費則是由各地政府管轄的公路局征收管理，征收渠道是公路局在各區(qū)縣附設(shè)的養(yǎng)路費征收稽查處。停止征收養(yǎng)路費，公路局或者說地方政府的收入要受到嚴(yán)重影響，其中的利害關(guān)系不言自明。

國稅總局政策理論研究室主任張培森認為，“費改稅”是一個系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，改革步履維艱。對于這項改革可能遇到的困難，我們必須有充分的估計。

平衡利益有助改革

其實我們在“費改稅”改革上，也不是沒有成功的經(jīng)驗。

建國之初，各地的稅制很不統(tǒng)一，既有老解放區(qū)各個革命根據(jù)地沿用下來的原各自單獨制定的稅制，也有新解放區(qū)所實行的差異很大的五花八門的稅制。但隨著1950年l月《全國稅政實施要則》的頒布，一個全國統(tǒng)一的稅收制度便很快建立起來，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。

同時，燃油稅政策的最終出臺也給了稅費改革極大的動力。燃油稅之所以能出臺，一個很大的原因就是妥善處理了交通部門人員的安置問題，同時中央將以燃油消費稅資金補貼償還現(xiàn)有債務(wù)，免掉地方政府二級公路的還貸壓力。

以上可以看出，在進行改革時，更應(yīng)該注意加強對“費改稅”涉及到的其他方面制度的改革和創(chuàng)新，也要注意平衡各方面的利益關(guān)系。

對于需要考慮到的相關(guān)配套措施，可以從以下三個方面進行初步分類：一是要與地方稅制的各個稅種改革相結(jié)合，妥善處理好中央與地方的利益分配關(guān)系；二是要注意與財政體制改革相結(jié)合。通過費改稅目標(biāo)的實現(xiàn)，建立法律規(guī)范的預(yù)算體系和政府組織財政收入以稅收為主要方式的框架，同時建立完整的國家預(yù)算體制和管理機制。 三是要與合理分權(quán)相結(jié)合。應(yīng)當(dāng)通過費改稅改革促進事權(quán)關(guān)系的劃分；同時明確地方與中央的稅權(quán)、財權(quán)與責(zé)權(quán)，通過立法規(guī)定各自在權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)履行的職責(zé)。

張培森指出，相信隨著我國政府機構(gòu)改革的展開，隨著機構(gòu)精簡和人員分流，原有的收費主體會逐漸趨于減少，“費改稅”的難度和回旋余地，自然會相應(yīng)緩解和加大。