殺出一條血路 

今年是建國六十年。曾經(jīng)被列強(qiáng)欺辱、百廢待興、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)極度貧困的國家，經(jīng)過六十年的蜿蜒曲折發(fā)展，現(xiàn)已成為全球最重要的經(jīng)濟(jì)體，并在國際社會中扮演著重要的角色。 

李敖曾經(jīng)說過，中國從一個一窮二白、工業(yè)部門不完整的國家，在短短的幾十年內(nèi)，完成了資本主義國家200多年才能完成的資本原始積累。這不能不說是一個奇跡。 

這一積累過程，具有重要意義。國家的建設(shè)與發(fā)展，同時也是民族實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程。 

我國的改革探索始于1978年，1979年，國務(wù)院決定在蛇口舉辦工業(yè)區(qū)之后，“政策區(qū)”的嘗試從作為工業(yè)園區(qū)建設(shè)的開發(fā)區(qū)擴(kuò)展到了城市建設(shè)。1979年4月，鄧小平同志在聽取蛇口工業(yè)區(qū)和深圳發(fā)展問題的匯報時說：“就叫特區(qū)嘛，中央沒有錢，你們自己搞，要?dú)⒊鲆粭l血路來！”中國最早的高科技園區(qū)，則是自1984年開始發(fā)展的。 

25年來，工業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了新的工業(yè)發(fā)展模式，也開辟了新的改革開放道路，開拓了新的城市發(fā)展空間，同時積累了很多體制創(chuàng)新方面的經(jīng)驗(yàn)。開發(fā)區(qū)成為工業(yè)化進(jìn)程的助推器，也成為城市化的先行者。 

目前，經(jīng)過幾年的整頓，國務(wù)院公示了1568家開發(fā)區(qū)。主要分為國家級開發(fā)區(qū)、省級開發(fā)區(qū)以及市級開發(fā)區(qū)，同時，由于東西部經(jīng)濟(jì)差異較大，也有沿海開發(fā)區(qū)和資源枯竭欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)之分。 

開發(fā)區(qū)當(dāng)初作為政策試點(diǎn)創(chuàng)新的模式，至今無論是從工業(yè)推進(jìn)的角度還是功能創(chuàng)新的角度，依然發(fā)揮著很好的作用。在當(dāng)前全球范圍的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的狀況下，這種工業(yè)開發(fā)區(qū)的模式能否繼續(xù)前行，以及怎樣深化和發(fā)展都很值得探討。 

工業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展與城鎮(zhèn)化 

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展研究中心的研究員葉偉春認(rèn)為：開發(fā)區(qū)在得到發(fā)展的同時，中國城鎮(zhèn)化也有一個很大的發(fā)展。開發(fā)區(qū)的人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚，包括其他的集聚效應(yīng)，給城鎮(zhèn)化建設(shè)做了很大支撐。 

開發(fā)區(qū)與新城有著很微妙的關(guān)系。開發(fā)區(qū)早期建設(shè)有的是找了一個新區(qū)，也有一些是在舊城區(qū)慢慢孵化的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，最后形成了一個新區(qū)。這個新區(qū)的面積可以和原來的老城相媲美發(fā)展。這帶來了中國城市發(fā)展一個非常典型的特點(diǎn)，新城和新區(qū)的問題不是單純的開發(fā)區(qū)的問題，但從城市發(fā)展來看，現(xiàn)在各省市的開發(fā)區(qū)還有相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。 

開發(fā)區(qū)有兩種不同的空間發(fā)展模式,但更多地采取了老城區(qū)以外的空間，作為一個獨(dú)立的工業(yè)或者是產(chǎn)業(yè)開發(fā)的聚集區(qū)來發(fā)展。現(xiàn)在來看，這樣一種發(fā)展模式，已顯示出一些弊端。在城市的基礎(chǔ)設(shè)施共用，在解決失地農(nóng)民的社會保障、治安，開發(fā)區(qū)職工的教育、文化、醫(yī)療等方面，暴露了很多問題。所以開發(fā)區(qū)未來的發(fā)展要特別處理好跟老城區(qū)的關(guān)系。開發(fā)區(qū)作為城市新區(qū)建設(shè)，和老城區(qū)一體化發(fā)展，這樣能夠互相促進(jìn)。特別是在我國現(xiàn)在土地約束非常嚴(yán)重的條件下，要強(qiáng)調(diào)已有開發(fā)區(qū)和新建開發(fā)區(qū)土地空間的利用效率問題。要把單位面積的產(chǎn)出，作為一個重要的衡量和評判指標(biāo)。 

突破問題重圍 

開發(fā)區(qū)的建設(shè)順應(yīng)了國際競爭和新技術(shù)革命的發(fā)展潮流，是各地發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要窗口。但歷經(jīng)二十多年的“開發(fā)區(qū)投資熱”后，各類開發(fā)區(qū)過多過濫的弊端開始顯現(xiàn)，不僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，而且引發(fā)招商引資的惡性競爭，影響了開發(fā)區(qū)的健康發(fā)展。 

目前來看，開發(fā)區(qū)數(shù)量眾多，但缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和合理布局。在成立開發(fā)區(qū)之初，盲目批項(xiàng)，沒有合理地按照開發(fā)區(qū)的功能定位來進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。從分布區(qū)域來說，嚴(yán)重區(qū)域不平衡，東部過多，中部尤其是西部過少。從開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃來看，某些只有十幾萬人口的小城市，不僅有經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，還有旅游度假區(qū)、商貿(mào)開發(fā)區(qū)，這種狀況使得開發(fā)區(qū)的功能嚴(yán)重受損。此外，也有“園中園”的現(xiàn)象存在，有些園區(qū)與園區(qū)之間沖突，規(guī)劃不合理。并且，現(xiàn)代生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，例如金融業(yè)、物流配套業(yè)不發(fā)達(dá)，時常制約工業(yè)開發(fā)區(qū)制造業(yè)的發(fā)展。較早建立的開發(fā)區(qū)，由于當(dāng)時的技術(shù)門檻比較低，有一些國家級的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，進(jìn)入的企業(yè)是諸如康師傅方便面這類，不能說食品企業(yè)沒有科技含量，但是很難把它歸結(jié)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。 

有的學(xué)者認(rèn)為，我們國家的許多開發(fā)區(qū)最初的發(fā)展模式是“孤島式”，這個孤島在空間上遠(yuǎn)離市區(qū)，它的投資、技術(shù)、管理人員也來自區(qū)域之外，更多地來自國外。這樣的開發(fā)區(qū)雖然技術(shù)水平較高，增長也比較快，稅收貢獻(xiàn)不小，但它最大問題是和本地產(chǎn)業(yè)沒有形成一定的補(bǔ)充效應(yīng)。所以我們更多看到的，一方面開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的快速增長，另一方面本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的停滯，萎縮，結(jié)構(gòu)調(diào)整非常緩慢。 

目前，正好是一個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級的機(jī)會。從目標(biāo)上來看，開發(fā)區(qū)應(yīng)該是從一個中心變成三個中心。過去強(qiáng)調(diào)開發(fā)區(qū)主要是作為地區(qū)增長的基地，開發(fā)區(qū)應(yīng)該從單純的增長中心，變成技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散中心，變成管理創(chuàng)新和人力資本的擴(kuò)散中心。 

因此，針對這種情況開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式，外部引進(jìn)的投資、技術(shù)、管理，要根植于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和本地的產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，讓開發(fā)區(qū)真正起到一個帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的龍頭作用。 

工業(yè)開發(fā)區(qū)的“二次創(chuàng)業(yè)” 

可以預(yù)見，在未來10年左右，我們國家開發(fā)區(qū)的功能定位、行政管理方式以及其他方面都可能會發(fā)生一些變化，而這些變化必然與中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大勢緊密聯(lián)系。 

不論是高新基礎(chǔ)開發(fā)區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，它的發(fā)展生命力，從某種程度上在于管理體制創(chuàng)新。目前國內(nèi)很多開發(fā)區(qū)管委會仍不具備法律的主體資格，不能說是政府組織，而是當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)，所以在管理和處理相關(guān)的事務(wù)時，面臨著很大困惑。這方面要有一定的政策調(diào)整。 

開發(fā)區(qū)原初的功能定位各種各樣，一個重要的定位是作為體制創(chuàng)新的試點(diǎn)。開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)力、開發(fā)區(qū)所有的高速發(fā)展的秘密，都來自于此。體制和機(jī)制創(chuàng)新的指向，實(shí)際就是市場化的經(jīng)濟(jì)改革。沒有進(jìn)一步市場化的經(jīng)濟(jì)改革，資源和要素的配置效率就不能提高，企業(yè)的交易成本就不能降低。 

但是，25年過去，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，原來的職能定位已變得不合適，未來必然要變化。 

　　工業(yè)開發(fā)區(qū)原先的對外開放窗口職能已經(jīng)開始發(fā)生變化。我國的外貿(mào)對外依存度已經(jīng)很高，在貨物貿(mào)易方面，很多已經(jīng)超過了發(fā)達(dá)國家的水平。在這種情況下，工業(yè)開發(fā)區(qū)要思考新的定位，要從對外開放的窗口，變成建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)的窗口。 

　　開發(fā)區(qū)的政策方面，要改變過多依靠稅收優(yōu)惠的特點(diǎn)，而要向產(chǎn)業(yè)效率方向發(fā)展。如果開發(fā)區(qū)僅作為一個基地，以優(yōu)惠的稅收，吸引企業(yè)注冊一個賬上公司，開發(fā)區(qū)便可能付出了相關(guān)的資源，卻沒有得到相應(yīng)的回報，這種發(fā)展必然會帶來一定問題。若干開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的關(guān)鍵在于，政府要提供經(jīng)營便利化措施，做好各種配套服務(wù)，以提升開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)效率。 

　  從大方面來說，工業(yè)開發(fā)區(qū)提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)產(chǎn)業(yè)化支撐服務(wù)體系和創(chuàng)新管理體制，加快特色和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)國際化能力，是開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)的核心和根本目標(biāo)，這一改革勢在必行。 

以東北地區(qū)開發(fā)區(qū)為例，由于東北地區(qū)是資源枯竭型城市的聚集地區(qū)，因此東北老工業(yè)基地不僅面臨破除落后生產(chǎn)力，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級的任務(wù)，同時還要面臨為資源枯竭型城市尋找接續(xù)產(chǎn)業(yè)、替代產(chǎn)業(yè)的任務(wù)。在這種大背景下，東北老工業(yè)基地的開發(fā)區(qū)必將責(zé)無旁貸地率先承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)重建的歷史使命。 

“各地有各地的定位”，意即開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)應(yīng)當(dāng)特色優(yōu)先。工業(yè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃要滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能要求，力求“量身定做”，在個性化、專業(yè)化方面求深、求細(xì)，力爭在某幾個具體的產(chǎn)業(yè)鏈條形成獨(dú)特優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)對未來戰(zhàn)略的進(jìn)一步布局。