經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 田鵬 實(shí)習(xí)記者 李媛媛 2012年剛開(kāi)始，中國(guó)發(fā)生了兩起環(huán)境事件，污染了廣西龍江和中國(guó)第一大河長(zhǎng)江兩條河流，污染物分別是有金屬鎘和有機(jī)物苯酚。這兩起事件因?yàn)橥{到了柳州、鎮(zhèn)江等數(shù)座城市居民的飲水安全而備受關(guān)注。
先是位于廣西的龍江1月15日發(fā)生了鎘污染事件，河池宜州市境內(nèi)龍江河段被污，流至下游的柳江，威脅了柳州市的飲用水安全。
龍江鎘污染事件還未平息，江蘇鎮(zhèn)江2月初又發(fā)生了苯酚污染城市水源地事件，事件原因至今未有定論。
實(shí)際上，這兩起環(huán)境事件只是冰山一角。中國(guó)的環(huán)境突發(fā)事件的數(shù)量正迅猛增長(zhǎng)，成為亟須應(yīng)對(duì)的現(xiàn)象。而目前，地方政府既無(wú)“防患于未然”的管理能力，也無(wú)有效的應(yīng)急手段；在風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)警和應(yīng)急處置各方面都存在漏洞。
中央層面雖然定出了政策，也進(jìn)行了制度安排，環(huán)保部門(mén)的監(jiān)測(cè)能力，硬件設(shè)施水平亦有提升，但因?yàn)椴块T(mén)利益的牽扯、地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)、現(xiàn)行環(huán)保體制對(duì)地方缺乏有力控制手段等原因，這些制度和政策未能實(shí)質(zhì)性解決問(wèn)題。
水事件頻發(fā)
根據(jù)近年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了環(huán)境安全事件高發(fā)的時(shí)期。
根據(jù)北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院教授丁愛(ài)中對(duì)2004到2009年之間上報(bào)到環(huán)保部的709起環(huán)境事件進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的環(huán)境事件呈現(xiàn)迅速上升的態(tài)勢(shì)，6年之間環(huán)境事件的次數(shù)幾乎上升了3倍，在2009年接近180起。
按污染介質(zhì)分類(lèi)，地表水污染事件最多，占了環(huán)境事件總數(shù)的49%。而地表水污染事情數(shù)量排在前三位的省份是廣東、浙江和江蘇。而按污染物類(lèi)型分類(lèi)，有機(jī)物占比最高，達(dá)48.7%；重金屬占11.2%。其中，有機(jī)物污染事件前三位的省份是浙江、江蘇和廣東；重金屬污染事件最多的是湖南。在對(duì)各地進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分中，廣東、浙江和江蘇被劃為極高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。在8起特別重大事件中，與地表水污染直接相關(guān)的占了4起；重金屬污染2起。
在這些環(huán)境事件的起因中，占比最大的三類(lèi)原因分別是：安全生產(chǎn)占39.5%，交通事故占25.2%，企業(yè)排污占13.4%。
丁愛(ài)中認(rèn)為環(huán)境事件呈上升趨勢(shì)的原因，一方面是因?yàn)楸O(jiān)測(cè)水平的提高，各方面對(duì)于環(huán)境事件的認(rèn)識(shí)在提高，漏報(bào)的情況在減少；另一方面，工業(yè)發(fā)展，污染源的總量在增加，其發(fā)展過(guò)程中也累積了很多問(wèn)題，遇有一定條件，比如大的降雨，就以突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來(lái)了。
環(huán)保NGO組織公眾環(huán)境研究中心建立并運(yùn)行了中國(guó)水污染地圖數(shù)據(jù)庫(kù)。該機(jī)構(gòu)的主任馬軍表示，中國(guó)之所以出現(xiàn)環(huán)境事件高發(fā)的狀況，一方面是在中國(guó)的工業(yè)結(jié)構(gòu)中，重化工等重污染行業(yè)所占比重很高，總量增長(zhǎng)很快，管理又不到位，造成了污染高發(fā)的趨勢(shì)；另一方面，其分布呈現(xiàn)“遍地開(kāi)花”的態(tài)勢(shì)，大的地方大搞，小的地方小搞，反正到處都是。
身兼重點(diǎn)流域和近岸海域水污染防治“十二五”規(guī)劃指導(dǎo)組組長(zhǎng)的夏青則認(rèn)為，中國(guó)的問(wèn)題在于“小工廠多，不規(guī)矩的多”，全國(guó)有大量的縣級(jí)企業(yè)，有的規(guī)模還挺大，但沒(méi)有監(jiān)管。既無(wú)生產(chǎn)許可證，也不在污染源普查范圍內(nèi)。
政策反應(yīng)
面臨頻發(fā)的水環(huán)境事件，中央層面的對(duì)應(yīng)政策雖顯滯后，卻也陸續(xù)推出。就在最近這兩起水環(huán)境事件之前，針對(duì)水環(huán)境污染和相關(guān)事件的中央政策頻密出臺(tái)。
2011年12月28日，國(guó)務(wù)院以國(guó)函[2011]167號(hào)文批復(fù)了《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011-2030年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《區(qū)劃》）。該《區(qū)劃》共涉及河流1027條，基本上是流域面積1000平方公里以上的河流，約占全國(guó)1000 平方公里以上河流總數(shù)的2/3。采用兩級(jí)水功能區(qū)劃體系，涉及總河長(zhǎng)17.8萬(wàn)公里，湖庫(kù)總面積4.33萬(wàn)平方公里，共4493個(gè)水功能區(qū)（其中81％的水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)為I-III類(lèi)）。
2月初，水利部副部長(zhǎng)胡四一就《區(qū)劃》表示，一些地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)已經(jīng)接近或超過(guò)當(dāng)?shù)厮Y源承載能力，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。水污染狀況仍然十分嚴(yán)重，直接威脅城鄉(xiāng)飲水安全和人民身心健康。由于江河湖庫(kù)水域沒(méi)有明確的功能劃分和保護(hù)要求，出現(xiàn)了用水、排污布局不盡合理、開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系不協(xié)調(diào)、水域保護(hù)目標(biāo)不明確等問(wèn)題。編制《區(qū)劃》的目的在于，和確定不同水域的功能定位，明確管理目標(biāo)，強(qiáng)化保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)水域的分類(lèi)管理和保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。
《區(qū)劃》被批復(fù)之后不久，今年1月12日，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)），提到2015年，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率要提高到80%以上，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。
在這份《意見(jiàn)》的第十四條特別提到，禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口，對(duì)已設(shè)置的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除。強(qiáng)化飲用水水源應(yīng)急管理，完善飲用水水源地突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立備用水源。
但政策的落實(shí)情況不一定盡人意。丁愛(ài)中表示，真正到地方的層面，落實(shí)的時(shí)候有很多困難，比如說(shuō)，很多的企業(yè)，包括排放污染的企業(yè)，都是地方招商引資引進(jìn)來(lái)的企業(yè)。地方政府對(duì)這種企業(yè)是開(kāi)綠燈的。
馬軍則認(rèn)為以行政干預(yù)為主的政策并不能治本。“每次出現(xiàn)污染事件，總會(huì)引發(fā)一輪行政干預(yù)，相當(dāng)于一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。當(dāng)時(shí)會(huì)有一些效果的，可能有一些污染企業(yè)會(huì)被關(guān)閉。但風(fēng)頭過(guò)去以后，這些企業(yè)還會(huì)‘春風(fēng)吹又生’。”
丁愛(ài)中認(rèn)為，在環(huán)保層次之外，在更高的層面上國(guó)家需要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源保護(hù)利用的關(guān)系，“在國(guó)家層面，需要具體的功能區(qū)劃分——哪些地方要保護(hù)？哪些地方要發(fā)展？在地方層面，也存在同樣的問(wèn)題，要搞清楚走一條個(gè)什么樣的路。”
監(jiān)管困局
水環(huán)境事件已是痼疾，中央層面雖有種種政策和制度安排，但在落實(shí)上困難重重，而環(huán)保部等中央部委對(duì)于地方的監(jiān)管則是鞭長(zhǎng)莫及。
夏青表示，雖然環(huán)保部門(mén)的監(jiān)測(cè)能力已經(jīng)大幅提高，但仍不足以應(yīng)付“遍地開(kāi)花”的污染源企業(yè)。具體執(zhí)行上，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和生產(chǎn)許可證監(jiān)管的制度。在更宏觀的層面上，則需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，解決“小工廠多，不規(guī)矩的多”的問(wèn)題，適當(dāng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中。
馬軍認(rèn)為，將污染源企業(yè)集中于化工園區(qū)雖然有利于監(jiān)管，但并不能解決更深層次的問(wèn)題。化工園區(qū)集中生產(chǎn)，也可能集中污染。對(duì)于環(huán)境事件的防范，最終還是必須要落實(shí)到對(duì)企業(yè)的嚴(yán)格監(jiān)管上。但現(xiàn)實(shí)情況是，環(huán)境監(jiān)管一直存在漏洞，執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題廣泛存在。在環(huán)境決策的過(guò)程中間，環(huán)評(píng)沒(méi)有能夠守住大門(mén)，走過(guò)場(chǎng)。
中國(guó)的環(huán)保系統(tǒng)并不是垂直管理的架構(gòu)，地方的環(huán)保部門(mén)是地方政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管執(zhí)法缺乏獨(dú)立性，易受到當(dāng)?shù)氐男姓深A(yù)。“都是一把手說(shuō)了算，很多時(shí)候到地方層面，環(huán)保局更難做了。”丁愛(ài)中說(shuō)。
中國(guó)的對(duì)于環(huán)境事件的法規(guī)也導(dǎo)致“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)象。“大量企業(yè)寧可交罰款也不愿意解決污染問(wèn)題。”馬軍說(shuō)，中國(guó)的化工產(chǎn)業(yè)之所以能以“超常規(guī)的速度發(fā)展”，很大程度上可以歸因于中國(guó)的“環(huán)境管理比較虛弱”，相對(duì)于其他國(guó)家形成了“環(huán)境成本洼地”的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
而中國(guó)慣有的部門(mén)利益的“門(mén)戶之見(jiàn)”也是造成環(huán)保推進(jìn)不力的因素之一。重點(diǎn)流域和近岸海域水污染防治“十二五”兩個(gè)規(guī)劃的編制過(guò)程中，水利部和環(huán)保部就為了兩個(gè)監(jiān)測(cè)斷面的設(shè)置爭(zhēng)得不可開(kāi)交。“有環(huán)保部的官員就表示，我們的斷面就得我們建，不能別人建。這是底線。打得跟兩國(guó)交戰(zhàn)一樣。”一位參與了整個(gè)過(guò)程的政府官員透露。
而監(jiān)測(cè)等方面的硬件水平提升之后，卻未必能有效運(yùn)行。“咱們國(guó)家一些環(huán)保的措施，建的時(shí)候投入大。但運(yùn)行和管理是一個(gè)很大的問(wèn)題，建成以后也就成為一個(gè)擺設(shè)。”丁愛(ài)中說(shuō)。
