經濟觀察報 記者 劉建鋒 相比河北等省，重慶在市場機制和尊重農民權利方面，大為進步，但依然未能從根源化解矛盾。
重慶建立了農村產權交易市場，并且在全市農村開展了土地確權。但在土地確權過程中，村民宅基地之間的私權紛爭，并非是由村民自主協(xié)商確定，而是由政府公權部門和村黨支部、村委會，以調解形式劃定，未能培育出村民自我協(xié)商機制，鄉(xiāng)村治理依舊。
針對還權賦能、歸還治權、重建治理結構為導向的基層改革，記者主要調查了四川成都和安徽的一些地方。
安徽一些地方，通過村民自主開發(fā)、自主引入資本、自主集中居住，平穩(wěn)保持了鄉(xiāng)村的自治和發(fā)展。
四川成都，則在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革過程中，通過明確界定村民地權（長期）并建立農村產權交易市場，實現(xiàn)還權賦能，為村民自主決策做了權利和市場的雙重準備。在此過程中，由于村民自主權益的意識強化，成都當?shù)卣鹬孛癖娫谒綑囝I域通過自我協(xié)商解決爭端，尊重由此產生的村民自我協(xié)商機制——村民議事會，并在其基礎上形成了新的村莊治理機制。在此機制下，資本進入村莊時，獲得了村民的協(xié)商認同，村民依靠新形成的治理機構，與公司方在價格形成方面，平等談判，參考市場得出雙方都能接受的價位，保證了基層的平穩(wěn)。
產權革命回歸
28年前，安徽省岳西縣縣委書記王道成，在全縣范圍內搞林業(yè)產權改革，轟動全國。但隨后的政治風波中，王被免職調走，產權改革被叫停。而20余年后，基層權利改革再起，2007年，在全國林權改革背景下，岳西縣回歸“林權革命”。“基層要想穩(wěn)定，根本是要轉換思想，從為民做主，改成由民自主，第一步是把最重要的財產權交還到農民手里，我當年上書中央領導搞山林產權改革，就是這個思路。”安徽官場的傳奇人物王道成這樣對記者回顧。
1984年2月王道成赴任岳西縣委書記，到任后下鄉(xiāng)村連續(xù)調研三個月，發(fā)現(xiàn)一面是農民“過著原始人的生活”，一面是大量的小材小料在路邊腐爛……
6月13日，王道成通過安徽省委紀要向時任中共中央總書記胡耀邦遞送《現(xiàn)行林業(yè)政策是失敗的政策，必須從根本上加以改革——致中央領導同志的信》。15日，胡耀邦做出批示，支持王道成的改革建議。
王道成的“根本改革”，與現(xiàn)行的林權改革相近，只是比2006年全國推行的林權改革，提前了22年。
王道成調配了數(shù)百人的工作隊伍，在全縣所有山村確權頒證。岳西縣志記述：“將自留山和責任山合并為一山，稱‘自營山’，由縣政府發(fā)給自營山證。同時，縣委、縣政府明確規(guī)定：農民對自營山有林地使用權、林木所有權、經營權(產品自主處理，可以作價轉讓，允許出賣活立木)和繼承權……農民真正有了治山權。”
他給胡耀邦的那封信，和他膽大在全縣搞產權改革，觸怒了林業(yè)部門高官，胡耀邦下臺后，他被免職調走，產權改革被叫停，直到2008年，岳西才重新確權頒證。
2012年3月21日，國家林業(yè)局舉行林業(yè)改革專題報告會，邀請王道成做主報告。“還權于民、由民自主的權利革命，永遠是繞不過去的。”王道成在報告會后對記者說。
安徽省黃山市湯口鎮(zhèn)山岔村，因村民自主發(fā)展并最早提出“新農村建設”而聞名。早在2004年，該村便在村民小組“翡翠新村”的墻報上書寫了“建設社會主義新農村”的標語，2010年9月，村民對本記者說，我們村比國家都要早提“新農村建設”。
山岔村上張組，2002年開始削平山頭，開發(fā)新徽派風格別墅式樓群集中居住，空出的土地用以發(fā)展旅游產業(yè)和創(chuàng)意農業(yè)，農民以土地和山林確認產權后，入股村小組創(chuàng)辦的公司。公司承擔了全部的公用事業(yè)，村民享有鄉(xiāng)村公共交通、近乎全額報銷的新農合醫(yī)療、敬老院、托兒所……
山岔村村支書張貴良認為，關鍵在于是否讓農民作為權利主體，否則農民必然面臨被邊緣化的后果，激起社會矛盾。時任湯口鎮(zhèn)黨委書記于亮也對本記者提出，最好是做到政府公權少下村甚至不下村，一般事務，村務村管，確認和充分尊重村民的自治權利，百姓自己做主是最好的治理。
重慶：“為民做主”
重慶市在2008年建立了地票交易平臺——重慶農村土地交易所，這是經國務院特許，全國唯一一個可以在省級區(qū)域內實施地票交易的平臺。“地票”交易，即土地利用指標交易。如果農民把宅基地復墾成為耕地，交給集體，經土地部門驗收后，復墾后耕地有一畝就得到一畝地票；然后村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣將農民分散的地票集中到農村土地交易所掛牌拍賣，純收益的80%歸農戶，20%歸村集體。農村閑置鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公益事業(yè)建設用地、廢棄的道路等集體建設用地，復墾成耕地并經過國家土地部門驗收后，也可進行地票交易，純收益的80%用于“新農村”的基礎設施和公共服務設施建設。城市用地的企業(yè)或事業(yè)單位可到交易所去競買地票，買到了地票，便拿到征地指標，可以去參與競買土地。
根據(jù)重慶農村土地交易所在2012年2月提供的數(shù)據(jù)，2011年全年共組織地票交易5.29萬畝、129.18億元，均價24.4萬/畝，交易所成立后累計已完成8.86萬畝、175.38億元，涉及農民價款124.1億元、村集體21.5億元，累計已有142宗、4.86萬畝地票獲得征用批復，總共辦理了16宗、3100畝地票質押，貸款4.1億元。
從這些數(shù)字可見，這一改革對于農村土地，實現(xiàn)了市場價值，提供了極好的交易平臺。它自推出以來，獲得全國各界佳評。
由于提供了市場化的農村土地財產處置通道，農民的土地財產權由資源型變成資本型。且由于該平臺涵蓋省級區(qū)域，離中心城區(qū)300公里甚至500公里的偏遠農村，其土地資源也能具有資本化流動的屬性，并且得到相對市場化的價格。
地票交易的前提是土地確權，而重慶市在農村土地確權中，推行的具體措施實施基本由政府主導、尊重鄉(xiāng)村集體和農戶意見。但由于在涉及權屬爭議時，采取的主要是協(xié)調、仲裁、維穩(wěn)，并未走出“為民做主”的青天式執(zhí)政式思路。
重慶市2010年8月出臺的文件說：“對農村土地權屬爭議的處理，應當協(xié)調有關部門，在充分尊重集體經濟組織和農戶意見的前提下，核實確認，確權頒證。一時難以界定確權的，可待矛盾化解、爭議解決后再確權頒證。”
相關部門在實施時強調要做好“調解仲裁工作”，“及時調處農村土地承包經營糾紛。要主動協(xié)調和配合信訪穩(wěn)定等部門……”
具體工作組織，則是“鎮(zhèn)級成立領導小組，各村成立指導小組，各社成立3-5人的工作小組。實行領導包片，脫干包社，村社干部包戶責任制。”
重慶市九龍坡區(qū)白市驛鎮(zhèn)九里村羅書記告知，承包地、宅基地的確權都是由國土部門測量，村上逐戶確認，并不是由村民小組自主討論、由村民自主協(xié)商確定分界的政策設計。
記者曾詢問一位重慶市委黨校教授，為何重慶的工作方式，主要是以基層干部包村到戶的方式，通過公權力實施確權，而非發(fā)動農民，在國土部門測量的基礎上，針對本村集體所有的土地，自主協(xié)商確權？回答說，重慶的基層黨建很完善，足以解決那些紛爭。
但根據(jù)重慶市渝北區(qū)確權頒證辦綜合協(xié)調組組長黃文學在2010年10月的總結，僅該區(qū)村鎮(zhèn)沒能自己解決而由土地確權辦直接解決的突出矛盾就有37起，接待群眾現(xiàn)場咨詢和來電、來訪2360人次、調處承包土地矛盾糾紛468起。
榮昌縣荷包鎮(zhèn)一位彭姓農民，到重慶市區(qū)打工，但拒絕交出土地。他認為地票交易是好，但土地確權過程不滿意，房前屋后從哪里到哪里屬于誰家，不是村民協(xié)商劃定，有糾紛是村上調解，宅基地面積劃少了，無法講理，多出的面積會劃給村集體，“聽說成都那邊不一樣，老百姓自己做主，處事才真是公平”。
渝北區(qū)雙鳳橋街道硚田村緊鄰城區(qū)，村中大部分土地流轉給花卉公司，經渝北區(qū)批準，延緩確權頒證，3月中，村民對記者說，宅基地多是歷史流傳下來的，有很多矛盾，需要村民自主協(xié)商才能根本解決，靠村上和政府做主，就算暫時認了，矛盾還會一直延續(xù)下去。
成都：地權長久
成都市的農村改革，與重慶有不同，它固然由于政策因素，不能建立起一個涵蓋四川全省乃至于“大成都”區(qū)域范圍的地票交易市場，但實質建立了一個可以實施農村產權流轉（包括農村土地使用權的流轉）的農村產權交易所。而且地票交易的形式，實際上也可在較小的行政區(qū)劃內實行。
它與重慶相比，最大的差異在于，它的土地確權的方式與內容有異。在實施土地確權時，除政府提供土地測量服務和政策配套外，涉及村民之間的爭議糾紛，主要交予村內自主處置，交由村民自主發(fā)揮智慧。由此，村民探索發(fā)展出一套新的治理機制，建立了新的自治機構——村民議事會。
政府對于村民智慧的產物，予以充分認可，對農民所確認的土地使用權等權益，予以充分認定，在“農村土地承包經營權證”上的使用年限一欄，登記為“長久”，而且，還將集體土地所有權確到村民小組一級，都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村干部還向記者出具了一份鶴鳴村第八農業(yè)合作社的“集體土地所有證”。
“長久”二字，貌似簡單，但在香河的土地糾紛中，當?shù)乇憷么饲巴恋爻邪洜I權“30年”的界定，將農民在土地流轉中獲得補償?shù)哪晗薮_定為剩余年份，導致農民利益嚴重受損。而所有證確到農村最基本的集體經濟組織，則相對易于避免如香河那般被村委會輕易處置掉。
由于有這些具體的舉措，成都市的土地確權被國內輿論評價為“確到了實權、頒發(fā)了鐵券”。
成都改革的經過是：2007年6月，成都獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。2008年1月，成都市委出臺《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》。確定以市場化為導向，以“還權賦能”、“農民自主”為核心，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代農村產權制度。
2008年3月3日，成都下轄的都江堰市，在柳街鎮(zhèn)鶴鳴村率先試點土地確權。試點之初，不對外交流、不讓人參觀、不對外宣傳。事后，柳街鎮(zhèn)匯報了具體過程：由于農村土地歷史遺留問題復雜，村里自主協(xié)商成立了議事會。有爭議的地塊，通過議事會議定。
確權原則是，在登記農村房屋和土地時原則上按現(xiàn)有戶主登記，承包地確給現(xiàn)有經營者，農房確給現(xiàn)有戶主，宅基地確給現(xiàn)有使用者，如果需要變更權利主體人的，雙方必須簽訂各類標準協(xié)議書。
具體操作，根據(jù)1:500的測繪圖，召開戶主代表大會，按圖現(xiàn)場指認承包地塊，經多次公示糾錯，經村民議事會協(xié)商，最終確認后，摁指印簽字，地圖被界限分明的描線分割、并因指印覆滿全圖，看起來像是大片魚鱗，而被稱為“魚鱗圖”。
魚鱗圖完成、確權基本結束之后，頒發(fā)權益證書。在農民拿到手的土地承包證書上，起初部分證書使用年限寫作30年，但其后更改了，使用年限均界定為：“長久”。
所以如此變化，據(jù)一直參與都江堰農村產權改革的成都市評論員周曉翔介紹，確權到一個階段的時候，中央恰有精神出臺，2008年十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，決定賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。這為基層改革的深化和突破，提供了決策依據(jù)和精神支援。
成都市雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村一組村民通過了《瓦窯村一組關于土地承包經營權長久不變的戶主大會的決議》，戶主都按上手印，以示對未來增人不增地、減人不減地，絕不反悔。
這份決議和鶴鳴村的首份土地權證、鶴鳴村八組的魚鱗圖，都被收入了中國革命歷史博物館。
土地確權帶來的直接好處是，地權成了具體明確的標的物，它有清晰的四至范圍和長久使用年限，不再輕易因耕地承包調整而成為不確定權利，不再是法律不能確實認定的了，成了非常具體的權利。周曉翔認為，這是農村產權平穩(wěn)流轉的基礎，不管是土地還是房屋，從此，都可以通過市場化的方式，在平等的市場主體之間進行交換了。村民也不會再輕易被村委會以集中調整的名義剝奪土地承包權。
土地確權后，鶴鳴村整理村莊，集中居住，將復墾出的土地作為指標以每畝30萬元的價格賣出，實際上實現(xiàn)了“地票”式交易。獲得的資金一部分返還給村民修建樓房，一部分用于公共建設，新村建設之秀麗，令周邊村民對記者連連稱羨。隔壁的五一村村民楊正發(fā)也向記者出示了土地使用“長久”的承包證書，稱五一村也在探索地權流轉和新村建設。“北京大學學者周其仁到都江堰后，專程去拜訪天馬鄉(xiāng)金陵村二組組長陽通炳，說他是農民產權改革第一人。”周曉翔介紹，“2008年的時候，陽通炳主動說服村民確權、整理土地，把指標轉讓到溫江，幫村民解決了災后重建的資金。”
而到2010年12月25日，陽通炳帶農民自己整理、自己委托出讓使用權的一宗集體建設用地，在成都市農村產權交易所大廳掛牌交易，賣出了44.2萬元的價錢，此舉被指開了全國先河，是農民作為土地產權市場主體的先聲之作。
2011年9月，香河縣淑陽鎮(zhèn)農民崔建華聽記者講述了成都的土地確權試點后表示羨慕。他說，自己當初上訪，就是也想成為市場主體，通過市場行為集中一部分土地，從事農業(yè)開發(fā)，但香河縣鄉(xiāng)政府不僅通過公權支持官員背景的企業(yè)壟斷市場，還通過村委會用集中流轉的名義把農民的土地經營權收走，導致農民無法參與市場行為，無法參與定價，只有被動受損。他斷言，如果香河也像成都一樣做到了“確實權、頒鐵證”，開放農村產權市場，香河不會出現(xiàn)其后那些亂象。
周曉翔以為，成都市的土地確權和房屋確權，若能與一個更完善、涵蓋區(qū)域更大的市場體系配套，則農民將成為真正意義上的主體，其作為一個主要群體的創(chuàng)造力對社會做出的貢獻，將不可限量。
