經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 劉金松 從2000年到2010年的十年間，平均每天就要消失63所小學、30個教學點、3所初中，平均每1個小時，就有4所農(nóng)村學校消失。11月17日，在京舉行的農(nóng)村教育高峰論壇上，21世紀教育研究院院長楊東平發(fā)布了對農(nóng)村教育布局調(diào)整的十年評價。

這份由21世紀教育研究院聯(lián)合合作伙伴、研究機構和志愿者進行的調(diào)研旨在對撤點并校政策進行評價與反思。自2001年在全國范圍內(nèi)啟動農(nóng)村學校布局調(diào)整政策以來，因大量撤并農(nóng)村學校，出現(xiàn)了學齡兒童流失輟學、以及“上學遠、上學難、上學貴”等一系列亟待關注的問題。

根據(jù)報告研究，實施撤點并校的十年間，中國農(nóng)村小學減少了22.94萬所，減少了52.1%。教學點減少11.1萬個，減少了6成。農(nóng)村初中減少1.06萬所，減幅超過1/4。

與此同時，十年間，中國農(nóng)村小學生減少了3153.49萬人，減少了37.8%，農(nóng)村初中生減少了1644萬人，減少了26.97%。農(nóng)村初中就讀的學生減少了約22%，農(nóng)村小學就讀的學生減少了11.5%，他們大多數(shù)進入縣鎮(zhèn)初中和縣鎮(zhèn)小學。

21世紀教育研究院的研究報告指出，農(nóng)村學生的減少，除了由于學齡人口的大幅度減少，還由于城市化進程中的勞動力轉(zhuǎn)移，大量貧困地區(qū)農(nóng)民進城務工，帶走了部分學生。進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工隨遷子女，又形成了另外一個人群：流動兒童。

楊東平認為，在大規(guī)模的“學校進城”后，農(nóng)村學校日益荒蕪凋敝，農(nóng)村教育出現(xiàn)了“城擠、鄉(xiāng)弱、村空”的危局。

為了觀察歷年全國及各省學校減幅和學生減幅之間的關系，21世紀教育研究院在報告中提出了“撤并系數(shù)”，該系數(shù)表明， 2001年至2011年，全國歷年的撤并系數(shù)平均為5.63，也就是說，平均下來，每年小學減幅超過小學在校生減幅的5.63倍。

根據(jù)21世紀教育研究院的研究結果，十年間，2001、2006、2011年是小學撤并的高點，其中2011年撤并系數(shù)達到41.57，即，小學數(shù)量的減幅超過學校在校生減幅的41.57倍。這個結果顯示，在全國小學在校生人數(shù)減少基本停滯后，學校撤并仍然以巨大的力量和慣性在快速推進，嚴重背離了農(nóng)村學校撤并的實際需要和初衷。

誰在推動撤點并校？

農(nóng)村中小學布局調(diào)整，是過去十多年間中國基礎教育領域發(fā)生的最為突出的變化之一，這也是該研究院選擇此作為年度研究課題的原因。

21世紀教育研究院調(diào)研報告指出，過去10年“撤點并校”的動力，包括國家政策、財政補貼、行政化、城鎮(zhèn)化等因素的推動，以及學齡人口減少、人口流動、追求優(yōu)質(zhì)教育、地方財政困境的牽引。

報告指出，地方政府出于減少財政支出、方便教育管理的“自利”傾向，有強烈的撤并動機，政府以超前布局規(guī)劃、一步到位、“一刀切”的方式，撤銷那些本應保留的農(nóng)村學校，行政命令、指標化、政績化的做法，使得農(nóng)村學校撤并蒙上了生硬甚至暴力的色彩。

2008年之后，撤點并校的動機逐漸復雜化。一些案例顯示，有些地方明確地將撤并農(nóng)村學校帶動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚作為拉動城鎮(zhèn)化的策略，通過“學校進城”迫使學生進城。

過度的學校撤并導致學生上學遠、上學貴、上學難。據(jù)21世紀教育研究院在10省農(nóng)村中小學的抽樣調(diào)查，農(nóng)村小學生學校離家的平均距離為10.83里，農(nóng)村初中生離家的平均距離為34.93里，流失輟學及隱性流失輟學率提高。

農(nóng)村地區(qū)實行集中辦學后，發(fā)展寄宿制學校是解決學生上學遠的主要措施。據(jù)21世紀教育研究院在十省的調(diào)查顯示，農(nóng)村小學生寄宿生比例為39.8%，初中生的寄宿比例達到61.6%。但已建成的寄宿制學校由于普遍缺乏配套的生活設施、教師等，存在一些突出問題。

家庭因寄宿增加額外的費用，據(jù)21世紀教育研究院2008年對山西、河南、四川、江西、云南、廣西等地23所農(nóng)村寄宿制學校的調(diào)查，中部省區(qū)每學期增加657.3元，西部省區(qū)為每學期787.8元。

該研究院實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寄宿生住宿條件普遍較差，不到50平米的宿舍住進了幾十個學生，一些農(nóng)村學校還有住20多人的通鋪，普遍缺乏食堂、洗浴、熱水供應等基本生活設施。

農(nóng)村寄宿制學校中學生的營養(yǎng)狀況堪憂，農(nóng)村小學生中寄宿生的身高，在不同年齡段均比走讀生低3~5厘米。

撤點并校的效應并非只對教育形成了影響，同時對農(nóng)村家庭、社區(qū)及鄉(xiāng)村文明的命運產(chǎn)生深遠的影響。

由于學生幼小，大量農(nóng)村家長不得不進城陪讀。該報告顯示，農(nóng)村學生中家長陪讀的比例平均為22.7%，重慶小學陪讀的比例高達38.4%。年輕母親進城陪讀，導致離婚率大幅上升。一些農(nóng)村孩子在新環(huán)境中反而“學壞”，用農(nóng)民的話說，是“孩子荒了，婆姨荒了，土地荒了，老人荒了”。

孩子離開農(nóng)村，加劇了鄉(xiāng)村人口結構的失衡，也帶來親情的斷裂和鄉(xiāng)土認同的迷失，導致鄉(xiāng)村文化生態(tài)的凋敝和“荒漠化”。

楊東平認為，對農(nóng)村撤點并校政策效果的評價，不應當是單一經(jīng)濟主義維度的辦學效益評價，而需要平衡教育公平、教育質(zhì)量、教育效益三者關系。

“后撤點并校時代”的農(nóng)村教育

從2006年起，農(nóng)村學校布局調(diào)整帶來的系列問題引起了中央和教育部的重視，并開始有意識的政策糾偏，陸續(xù)下發(fā)了文件。

2011年甘肅校車事件，對這一政策的反思達到新的高度。溫家寶總理在國務院常務會議以及在各地調(diào)研教育狀況時，多次對規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整提出意見要求。

2012年9月，以國務院辦公廳文件下發(fā)的《關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》，提出“堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務教育學校”，“在完成農(nóng)村義務教育學校布局專項規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務教育學校撤并”。

隨著國家叫停和規(guī)劃農(nóng)村學校布局調(diào)整政策，農(nóng)村教育正在進入“后撤點并校時代”。

楊東平認為，農(nóng)村教育資源配備的關注點應該是農(nóng)村后20%的邊緣化群體，而不是忽視或拋棄他們。做到真正不讓一個孩子失學，辦好每一所學校。 “小規(guī)模化”、“小幼一體化”和鄉(xiāng)村教育的混合模式，是農(nóng)村教育可行的幾種模式。

此外，報告還就教育經(jīng)費投入提出了五點政策建議：

1、保障農(nóng)村義務教育經(jīng)費。探索義務教育經(jīng)費的“預算制”，即建立義務教育階段不同規(guī)模學校的基本建設、設備、教師配備和經(jīng)費標準，以此制定教育經(jīng)費預算，由各級政府足額撥付。農(nóng)村學校標準化建設、寄宿制學校建設以及恢復和辦好必要的小規(guī)模學校，需要由中央、省和縣級政府共同分擔。

2、合理配置農(nóng)村義務教育資源。改變?nèi)∠r(nóng)村學校、盲目追求“學校進城”的規(guī)劃。區(qū)分永久性和過渡性學校分類規(guī)劃，分段實施，先建后撤。在學校布局規(guī)劃和調(diào)整上，應當避免省級統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，強迫命令、限期完成之類的做法，給縣相當?shù)淖灾鳈啵瑥膶嶋H出發(fā)，因地制宜地進行學校布局調(diào)整。

3、重視農(nóng)村教師的本地化、鄉(xiāng)土化。加強省級統(tǒng)籌，提高農(nóng)村教師待遇，將農(nóng)村特崗教師政策制度化，改革農(nóng)村教師人事制度，培養(yǎng)留得住、用得上、高水平的鄉(xiāng)村教師。

4、采取特殊政策建設好農(nóng)村小規(guī)模學校。由國家建立專項經(jīng)費，在教師配備和經(jīng)費保障上采取傾斜性政策支持，探索和提升在小規(guī)模學校行之有效的“復式教學法”努力提升小規(guī)模學校的教育質(zhì)量。建議在師范教育中加入復式教育的內(nèi)容。

5、促進教育治理的民主化、地方化。農(nóng)村教育政策的制定，需通過充分的論證和公正程序，充分反映基層政府、農(nóng)民的利益主張。如何建立必要的民主程序，通過廣泛的公眾參與，推進教育決策的科學化、民主化，仍然是我國教育改革有待解決的重大命題。