經(jīng)濟觀察報 陳寧遠/文 “社會保障國際論壇暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》發(fā)布會”昨日在京召開。據(jù)報告統(tǒng)計，2011年養(yǎng)老金收不抵支的省份有14個，收支缺口達到767億元；全國個人賬戶空轉(zhuǎn)更是在5年前突破1萬億之后，如今突破2萬億。

這當(dāng)然是一件很嚴(yán)重的事情，但問題卻不是今天才顯現(xiàn)，而是早已有之，而且就各項社會保障金來說，也不是養(yǎng)老金獨有的現(xiàn)象。可以說，這是中國公共財政體系風(fēng)險的最大空缺。早在次貸危機的2008年，就有專業(yè)人士估算，即使不計失業(yè)保障，各類保障資金當(dāng)年的需求，至少也要10萬億，而2008年政府財政總收入約為6萬億，遠不夠覆蓋社保空缺；2011年的財政收入則10萬億出頭，和這個空缺大抵相仿。

這看上去有些觸目驚心。彌補社保的理由很充分，假如今年就要全面彌補社保缺口的話，則政府一年的財政收入，就不能做其它用。但不給公務(wù)員發(fā)工資，不能有國防開支，甚至碰見自然災(zāi)害也不能救濟而單做社保，對一個國家來說，則沒有任何實際意義。

國家的財政收支是一個系統(tǒng)工程，單獨把任何一項支出和收入簡單掛鉤，都難免掛一漏萬。尤其是把養(yǎng)老金的缺口和財政收入簡單掛鉤，更不全面。很容易讓人產(chǎn)生誤會，以為建立包括養(yǎng)老金在內(nèi)的全民社保，就是國民養(yǎng)老的唯一選項。這種對社保的流行看法，其實有很大的片面性。國家建立養(yǎng)老保險制度，并不意味著國家財政收入全部要用來養(yǎng)老，更不意味著國民養(yǎng)老只有依賴國家財政支出這一種選擇。

目前中國養(yǎng)老保險金主要來自三個方面。一是地方政府辦社會保險資金，涵蓋五種保險：養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險；二是企業(yè)補充的養(yǎng)老保險年金；三是中央設(shè)立的社會保障基金，主要來自中央的財政預(yù)算和國有股上市減持。三種來源累計金額大約為3.2萬億，其中養(yǎng)老保險金額為2萬多億。

從資金來源看，可以說目前我國社保資金大部分來自地方。但我國地方財政收入，并不寬裕。依靠地方政府的財力，完成全民養(yǎng)老體系其實很難實現(xiàn)。在現(xiàn)行“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的制度模型下，由于歷史上我們并沒有實行社保體系，這部分原因造成的欠賬，使得各地社保部門均在不同程度上，調(diào)用個人賬戶資金用于當(dāng)期支付。挪用個人賬戶造成的新債，加之遠未償還的歷史舊債，想短時間彌補，很難有立竿見影的辦法。

若單純依靠企業(yè)行為，則更不可行。比如說靠央企上繳利潤，也是杯水車薪。因為央企2011年的凈利潤不足1萬億，央企大多是上市公司按照股東優(yōu)先的方式分紅之后，其實是沒有多大金額來彌補空缺。何況養(yǎng)老說到底不是企業(yè)行為，而是社會行為。我國過去企業(yè)辦社會，養(yǎng)老效果并不理想。目前中國社保的缺口，有很大一部分原因，就是過去企業(yè)辦社會不能徹底解決問題，現(xiàn)在新制度難以順利交接造成的。何況，企業(yè)養(yǎng)老不可能覆蓋全社會的養(yǎng)老人群，只會造成大規(guī)模低工資、高就業(yè)的企業(yè)冗員現(xiàn)象。

而成立10年多的全國社保基金，目前還看不出它對國民養(yǎng)老的具體支出。全國社保基金公布的年報里，只看到其投資收益，而看不到其具體支出，甚至沒有財政撥付的資金比例。立即指望也實屬不可行。目前暫時看不出國家可以拿哪一部分資金來充實養(yǎng)老金缺口。如果按養(yǎng)老保險嚴(yán)格的程序，即養(yǎng)老保險要做到現(xiàn)收現(xiàn)付，則目前三個資金來源的中國養(yǎng)老保險，是不能滿足國民需要的。

錢不夠，當(dāng)然要想辦法。但這個辦法是不是只能從財政收入里扣呢？也許很不現(xiàn)實。一是我國現(xiàn)在財政收入的預(yù)算，沒有完全公開，不知道哪一筆收入是可以用來補充養(yǎng)老保險資金的。二是捉襟見肘的地方財政收入決定地方政府，是不可能大規(guī)模補充社保資金。

早在2008年2月上海社保基金就公布了當(dāng)年超支了 170億元，2011年超支雖然下降了，但依然超過在10億以上。中國財政收入最富裕的城市上海，都出現(xiàn)大規(guī)模的入不敷支，其它地方的艱難可想而知。若是再要求地方在原有基礎(chǔ)上擴大規(guī)模，建立覆蓋全社會的養(yǎng)老體系，即把以往不在列的農(nóng)村戶口人群納入養(yǎng)老體系，道理雖好，但錢卻的確沒有。

也許現(xiàn)在要建立全民社保太過于理想化了。雖然可以說這是一個發(fā)展中的問題，需要不斷完善。但一個短期難以實現(xiàn)的制度設(shè)計，不周全也是顯然的。無論怎么說，把養(yǎng)老制度徹底建立在國家財政上，至少現(xiàn)在并不完全合理，雖然會有一萬條理由合情。

何況，所有政府主導(dǎo)的社保體系，資金來源無論是地方、中央，還是企業(yè)，最終都是百姓自己的錢。其途徑無非是稅和費，這些稅費集中到國家手里的過程都是強制性的，收的時候有成本，用的時候也不少花錢。把老百姓自己的錢收上去，再用回老百姓身上，不如讓老百姓自己選擇養(yǎng)老的途徑。

因此，國家養(yǎng)老制度應(yīng)該保障國民選擇更加多元化，也許要比簡單看到資金缺口更重要。比如讓一部分有能力選擇市場投資養(yǎng)老的人群，自愿選擇市場化養(yǎng)老（比如保險公司的養(yǎng)老保險），而不再享受國家的養(yǎng)老。雖然這也未必馬上解決問題，但更多的選擇，要比只有一種國家的養(yǎng)老，也許更能符合實際。