經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 沈念祖 “不好意思，請(qǐng)等我忙完這幾天。”為了趕在年底前把課題報(bào)銷的事情做實(shí)，林家（化名）已經(jīng)婉言拒絕了多次朋友的邀約。

林家是首都師范大學(xué)的一名教授，為了在“政策”來(lái)臨前把報(bào)銷做實(shí)，連續(xù)幾天都在張羅課題經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的事。

為加強(qiáng)和規(guī)范公務(wù)支出管理，北京市財(cái)政局于12月17日下發(fā)《關(guān)于實(shí)施市級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的通知》，從明年1月1日起，北京市市級(jí)預(yù)算單位將全面實(shí)施公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄制度。小至印刷費(fèi)，大到差旅費(fèi)等17個(gè)公務(wù)支出項(xiàng)目，都必須刷卡結(jié)算。

林家想趕在公務(wù)卡全覆蓋前把報(bào)銷的事給辦了。“說(shuō)白了現(xiàn)金報(bào)銷還不就是把課題資金的錢放到自己口袋里。”

最后沖刺

公務(wù)卡是指預(yù)算單位工作人員持有的，主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡。

早在今年9月，財(cái)政部就表示，中央預(yù)算單位原則上不再使用現(xiàn)金。地方省、市兩級(jí)財(cái)政部門要結(jié)合本地實(shí)際，于2012年年底前建立公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄制度。

隨后，北京市財(cái)政局表態(tài)，“去年北京市級(jí)行政單位已經(jīng)使用上了公務(wù)卡，而在今年年底前,所有的市級(jí)事業(yè)單位也都要覆蓋到。”

首都師范大學(xué)作為市屬重點(diǎn)大學(xué)正屬于此次要覆蓋范圍。為了給明年推行公務(wù)卡結(jié)算制度做準(zhǔn)備，林家所在的首都師范大學(xué)決定于12月1日開(kāi)始在文學(xué)院、國(guó)際文化學(xué)院、生命科學(xué)學(xué)院推行無(wú)現(xiàn)金報(bào)銷試點(diǎn)工作，并將在2013年全面開(kāi)展此項(xiàng)工作。

首都師范大學(xué)處于中國(guó)高校和科研院所最集中的海淀區(qū)。海淀區(qū)檢察院檢察官鐘鳴發(fā)現(xiàn)，科研領(lǐng)域正成為腐敗高發(fā)區(qū)。由于科研經(jīng)費(fèi)支出采用現(xiàn)金支出、事后報(bào)銷的形式，交易真實(shí)性及資金流向調(diào)查難度較大，因此，檢察機(jī)關(guān)在查處科研腐敗問(wèn)題上也常常存在取證難、證據(jù)固定難的問(wèn)題。

鐘鳴呼吁，在科研經(jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域推行公務(wù)卡結(jié)算制度，“所有使用財(cái)政資金的科研單位都應(yīng)全部納入公務(wù)卡使用范圍。這樣做減少了現(xiàn)金環(huán)節(jié)，提高了財(cái)務(wù)透明度，進(jìn)而起到預(yù)防腐敗的作用。”

在科研領(lǐng)域推行公務(wù)卡，課題經(jīng)費(fèi)的支付明細(xì)信息能夠通過(guò)銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)時(shí)向科研單位財(cái)務(wù)部門反饋。因此，林家對(duì)有了公務(wù)卡之后可能給自己帶來(lái)的“麻煩”也有預(yù)見(jiàn)。“我剛剛報(bào)了一個(gè)15萬(wàn)的課題經(jīng)費(fèi)。這筆錢原本是在2015年之前報(bào)都行的。可是我如果現(xiàn)在不報(bào)，等到公務(wù)卡全面強(qiáng)制推開(kāi)之后，我要報(bào)銷什么都要有明細(xì)。辦公用品、差旅費(fèi)等等都是分好區(qū)的，在這區(qū)域之外就報(bào)銷不了。”

事實(shí)上，從2010年4月15日起，海淀區(qū)屬行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位就啟用公務(wù)卡結(jié)算,100家單位作為試點(diǎn)。不過(guò)，在高校層面，公務(wù)卡推進(jìn)的程度并不一致。比如，中國(guó)青年政治學(xué)院作為團(tuán)中央直屬單位，從今年6月起全面使用公務(wù)卡，并把交通銀行作為公務(wù)卡發(fā)卡行，印發(fā)了《中國(guó)青年政治學(xué)院公務(wù)卡管理辦法(試行)》，對(duì)于公務(wù)卡使用作出規(guī)范。國(guó)家行政學(xué)院則采取自愿的原則，教師和行政人員均為自愿辦理。國(guó)家行政學(xué)院一位負(fù)責(zé)行政工作的員工告訴記者，自己辦了公務(wù)卡，但是基本不用。“現(xiàn)在還是過(guò)渡期，公務(wù)卡、現(xiàn)金兩種報(bào)銷方式都可以，自然是選擇后者。”

改革攻堅(jiān)

北京2007年底正式啟動(dòng)行政事業(yè)單位公務(wù)卡改革，至今已有5個(gè)年頭。

截至2011年底，市級(jí)和16個(gè)區(qū)縣900多家預(yù)算單位、23個(gè)街道和2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了公務(wù)卡改革，發(fā)卡7100余張，2011年消費(fèi)還款達(dá)5900余萬(wàn)元。然而，同年北京市招錄公務(wù)員人數(shù)為4191人；市級(jí)黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位的“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款支出合計(jì)8.64億元。

各個(gè)區(qū)縣的公務(wù)卡改革先后正在進(jìn)行，進(jìn)展并不一致。東城區(qū)于2008年11月正式啟動(dòng)公務(wù)卡，全區(qū)各預(yù)算單位共辦理公務(wù)卡217張，2012年1月-11月，共持卡消費(fèi)249筆，涉及資金70萬(wàn)元。“截至目前，東城區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部提出的‘在2012年底前將公務(wù)卡改革要覆蓋到各級(jí)政府及其所屬預(yù)算單位’的目標(biāo)。”東城區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)崔燕生介紹說(shuō)。

崔燕生表示，使用公務(wù)卡后，將預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員從以往繁瑣的提取現(xiàn)金、保管現(xiàn)金等業(yè)務(wù)中解放出來(lái)，并且減少了小額公務(wù)支出支票的領(lǐng)用量，節(jié)省了預(yù)算單位的人力和管理成本。同時(shí)，通過(guò)公務(wù)卡先消費(fèi)后還款的特點(diǎn)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了公務(wù)報(bào)銷程序，免除了預(yù)借現(xiàn)金等工作環(huán)節(jié)。

而作為較早啟動(dòng)試點(diǎn)的海淀區(qū)共計(jì)開(kāi)卡2636余張，通過(guò)公務(wù)卡消費(fèi)近1.1億元。海淀區(qū)財(cái)政局辦公室信息研究員王珧說(shuō)，目前各單位現(xiàn)金支付量較改革前有所下降。

海淀區(qū)已將公務(wù)卡的觸角伸向基層。王珧介紹：“我區(qū)某街道辦事處，將社區(qū)居委會(huì)作為科室管理，為居委會(huì)工作人員開(kāi)辦公務(wù)卡，改變?cè)鞋F(xiàn)金結(jié)算管理方式為公務(wù)卡和支票結(jié)算方式。居委會(huì)水電費(fèi)等日常零星辦公支出都盡量使用公務(wù)卡刷卡支付，公務(wù)卡結(jié)算方式解決了居委會(huì)距離街道遠(yuǎn)，辦理支票支取和報(bào)銷不便問(wèn)題，減輕財(cái)務(wù)工作量，同時(shí)也規(guī)范了居委會(huì)財(cái)務(wù)管理，避免違規(guī)問(wèn)題發(fā)生。”

截至今年9月，16個(gè)區(qū)縣中已有9個(gè)區(qū)縣實(shí)施公務(wù)卡制度改革，其余區(qū)縣正在進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)試，按計(jì)劃都要在今年年底前開(kāi)展改革。

然而，這一系列數(shù)據(jù)背后，公務(wù)卡的推廣卻被低使用率潑了冷水。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，預(yù)算單位積極性不高是公務(wù)卡使用效率低的根本原因，公務(wù)卡的使用在很大程度上消除了他們獲取不正當(dāng)利益的漏洞。

今年9月，財(cái)政部和中國(guó)人民銀行下發(fā)通知，要求全面推行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄制度。地方省、市兩級(jí)財(cái)政部門要結(jié)合本地實(shí)際，于2012年年底前建立公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄制度，將預(yù)算單位差旅費(fèi)、招待費(fèi)和會(huì)議費(fèi)等公務(wù)支出納入強(qiáng)制結(jié)算目錄范圍。

隨后，北京市財(cái)政局在接受《新京報(bào)》采訪時(shí)介紹，2011年北京的大部分黨政機(jī)關(guān)已納入改革范圍，今年則將全面推進(jìn)市級(jí)公務(wù)卡改革，并對(duì)尚未實(shí)施改革的700余家市級(jí)預(yù)算單位組織了公務(wù)卡制度和軟件培訓(xùn)。

公務(wù)卡的局限

“光靠公務(wù)卡哪能解決腐敗？由于資金流向、項(xiàng)目、數(shù)額等更清晰可控，公務(wù)卡可以在一定程度上控制不合理的‘三公’經(jīng)費(fèi)支出,降低增長(zhǎng)速度。”施正文表示。

為規(guī)范對(duì)公務(wù)卡的使用監(jiān)管，北京市先后出臺(tái)了《北京市市級(jí)行政事業(yè)單位公務(wù)卡管理暫行辦法》、《北京市行政事業(yè)單位公務(wù)卡制度改革實(shí)施方案》對(duì)建立公務(wù)卡制度的總體思路、公務(wù)卡的概念和結(jié)算范圍、辦理及人員范圍、使用和報(bào)銷、公務(wù)卡代理銀行的選擇、公務(wù)卡支持系統(tǒng)建設(shè)等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。

然而上有政策下有對(duì)策，在“百度知道”上，一個(gè)網(wǎng)友已經(jīng)開(kāi)始向行家提問(wèn)請(qǐng)教：“我用自己的公務(wù)卡，拿去套現(xiàn)，然后向單位報(bào)銷，但每月金額不會(huì)太大，也就幾千塊錢，每月都能還款，這樣容易查出來(lái)嗎？懂這方面的行家支支招，有什么更好的方法嗎？”

見(jiàn)招拆招，為防止公務(wù)員套現(xiàn)，一些地方試點(diǎn)從制度上作出嚴(yán)格要求，《北京市國(guó)土資源局門頭溝分局公務(wù)卡管理暫行辦法》規(guī)定，“嚴(yán)禁持卡人通過(guò)公務(wù)卡提取現(xiàn)金進(jìn)行公務(wù)消費(fèi)。通過(guò)公務(wù)卡提取現(xiàn)金視同個(gè)人消費(fèi)，所發(fā)生費(fèi)用由持卡人承擔(dān)。”

“一個(gè)新政策一開(kāi)始確實(shí)非常有用。但是一旦實(shí)施一陣子，立馬就有提供對(duì)策的人找上門來(lái)了。”林家對(duì)于公務(wù)卡推行后的效果也提出了質(zhì)疑。

“由于三公經(jīng)費(fèi)沒(méi)有完全公開(kāi)透明，因此公務(wù)卡不能從根本上杜絕浪費(fèi)，每個(gè)部門單位，每個(gè)公務(wù)人員，其公務(wù)支出應(yīng)該是多少，很難確定一個(gè)精確的數(shù)據(jù)，也就是說(shuō)，各部門單位公務(wù)支出只需不太離譜，依然有機(jī)可乘。”長(zhǎng)期致力于“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)的國(guó)家行政學(xué)院公共管理部教授竹立家說(shuō)。

此外，竹立家認(rèn)為，小金庫(kù)的泛濫也會(huì)使公務(wù)卡推行流于形式。因?yàn)橛袡?quán)力的官員，憑借小金庫(kù)幾乎可以不受公務(wù)卡的限制。

施正文亦表示，公務(wù)支出從現(xiàn)金結(jié)算到刷卡消費(fèi)，終究只是結(jié)算方式的變化。為了讓納稅人的每一分錢都用到該用的地方，都經(jīng)得起納稅人的質(zhì)疑，必須做到預(yù)算民主、財(cái)政公開(kāi)、監(jiān)督有效，這是一個(gè)大的前提，如果大前提不具備，充其量只是技術(shù)手段的公務(wù)卡只是給公務(wù)支出的浪費(fèi)和腐敗增加了一點(diǎn)小小的障礙而已。

鐘鳴認(rèn)為，雖說(shuō)公務(wù)卡的作用有限，也存有一些弊端，但依然不失為對(duì)公務(wù)消費(fèi)監(jiān)管的一種積極探索，至少可以在一定程度上控制不合理的“三公”經(jīng)費(fèi)支出，降低增長(zhǎng)速度；能進(jìn)一步完善和規(guī)范公共財(cái)政管理，有利于減少和控制不合法、不合理的公務(wù)支出；有利于控制支出項(xiàng)目和數(shù)額，避免一些浪費(fèi)和腐敗；有利于審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督作用等。

竹立家表示要想完全“卡住”腐敗，恐怕還得從“陽(yáng)光預(yù)算”、加強(qiáng)公開(kāi)、積極接受人大審查和監(jiān)督、全民監(jiān)督上用力。

“公務(wù)卡改革還要和各級(jí)政府部門的預(yù)算編制制度、預(yù)算審查和監(jiān)督制度以及預(yù)算執(zhí)行后的審計(jì)制度的改革相結(jié)合，才能更好地發(fā)揮其預(yù)防公務(wù)腐敗的作用。”施正文說(shuō)。