經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 杰弗里·弗蘭科爾/文 從2013年起，歐元區(qū)“財(cái)政契約”開始生效。這份全稱為《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與治理公約》的文件要求成員國(guó)制定法律限制政府結(jié)構(gòu)性預(yù)算赤字不得高于GDP的0.5%（如果該國(guó)的債務(wù)對(duì)GDP比率“顯著低于60%”，則為1%）。那么這一新措施能起到作用嗎？
對(duì)“結(jié)構(gòu)性赤字”的限制意味著成員國(guó)可以——也只可以——在收入與支出之間的差距是周期性的范圍內(nèi)最大程度地存在財(cái)政赤字，所謂周期性是指一國(guó)經(jīng)濟(jì)在暫時(shí)的負(fù)面沖擊下在低于其潛能的水平上運(yùn)行。換句話說，所設(shè)立目標(biāo)是可以隨周期性調(diào)整的。在2013年結(jié)束之前，每個(gè)成員國(guó)都必須將預(yù)算平衡內(nèi)容添加到其法律體系中——最好是加入到本國(guó)憲法體系之中。
此舉的目的是為了解決歐洲的長(zhǎng)期財(cái)政問題，且該財(cái)政問題已在以下三個(gè)因素的作用下加速惡化：自歐元誕生后覆蓋歐元區(qū)的《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》已經(jīng)無法有效實(shí)施赤字與債務(wù)限制；2010年在希臘和一些歐元區(qū)外圍國(guó)家爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)；以及隨后的各種救助行動(dòng)。毫無疑問，在年底之前各成員國(guó)都會(huì)跟進(jìn)并頒布實(shí)施相關(guān)國(guó)家規(guī)定。而問題在于隨后發(fā)生的事情：財(cái)政契約的失敗風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)和《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》是同樣大的。
自從歐元區(qū)建立以來，其成員國(guó)發(fā)布了一系列普遍偏向樂觀的官方財(cái)政預(yù)測(cè)。當(dāng)然其他國(guó)家也會(huì)如此，但如果說歐元區(qū)國(guó)家的預(yù)測(cè)有什么不同的話，那就是這種偏向?qū)嵲谑翘x譜了。
在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期間，比如2002到2007年，各國(guó)政府都傾向于預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)繁榮會(huì)無限期持續(xù)下去。稅收收入和預(yù)算盈余的預(yù)測(cè)都相對(duì)樂觀，因而掩蓋了財(cái)政調(diào)整的必要。在衰退期間，比如2008到2012年，各國(guó)政府都傾向于預(yù)測(cè)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算都會(huì)很快回升。由于預(yù)測(cè)會(huì)受到很多不確定性因素的影響，在做預(yù)測(cè)時(shí)也沒人能夠證明那些預(yù)測(cè)有失偏頗。
但由于預(yù)測(cè)有失偏頗，財(cái)政規(guī)定就不會(huì)對(duì)預(yù)算赤字進(jìn)行限制。在任何一年，政府都會(huì)預(yù)測(cè)本國(guó)增長(zhǎng)率、稅收收入及預(yù)算平衡將在未來幾年有所上升，而在接下來的一年又會(huì)為自己辯護(hù)說那些不符合預(yù)期的差額是意外因素導(dǎo)致的。
確實(shí)，在筆者與杰西·施雷格（Jesse Schreger）合作撰寫的新報(bào)告中，我們提出歐元區(qū)成員國(guó)在官方預(yù)測(cè)上的偏向性整齊劃一地表現(xiàn)為對(duì)《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》中1999-2011年財(cái)政赤字低于GDP3%條款的回應(yīng)：每當(dāng)政府預(yù)算赤字超過限制，就會(huì)出臺(tái)過度樂觀的預(yù)測(cè)。換句話說，各國(guó)政府調(diào)整的是其預(yù)測(cè)，而非政策。
而周期性地調(diào)整財(cái)政限制制度盡管在其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響方面非常有利，卻無助于解決財(cái)政預(yù)測(cè)偏差的問題。事實(shí)上，這只會(huì)讓問題變得更嚴(yán)重。對(duì)結(jié)構(gòu)性預(yù)算赤字的預(yù)測(cè)被證明過度樂觀的一年，政府依然可以聲稱其內(nèi)部計(jì)算顯示差額的出現(xiàn)是周期性而非結(jié)構(gòu)性的。畢竟對(duì)潛在產(chǎn)出的估算——從而對(duì)財(cái)政狀況進(jìn)行周期性或是結(jié)構(gòu)性的解讀——是出了名的困難，即便是在事實(shí)之后計(jì)算也是如此。
也許在財(cái)政契約實(shí)施的情況下，它會(huì)有助于這些規(guī)則在國(guó)家層面上被采納，而不像《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》在超國(guó)家的層面上運(yùn)作。縱觀歐洲國(guó)家已經(jīng)嘗試過的各種規(guī)則和機(jī)制我們就會(huì)知道，有些能起作用，有些則不能。
創(chuàng)建一個(gè)能自行做出預(yù)算預(yù)測(cè)的獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)是可行的，因?yàn)樗鼫p少了赤字預(yù)算的偏差。當(dāng)預(yù)測(cè)違反了歐元區(qū)的過度赤字程序機(jī)制時(shí)，擁有獨(dú)立預(yù)算預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)的歐元區(qū)成員國(guó)的一年期平均偏差比沒有這類機(jī)構(gòu)的成員國(guó)要小，且小于的幅度達(dá)到GDP的2.7%。
如果各國(guó)政府能立法要求在其預(yù)算計(jì)劃中必須使用這些獨(dú)立預(yù)測(cè)的話則更好（這是從智利借鑒來的創(chuàng)新）。
但是，不管規(guī)則設(shè)計(jì)得多么巧妙，聰明而有決心的政治家都有辦法繞過這些規(guī)則。其中一個(gè)竅門就是把政府企業(yè)私有化，這就減少了某年的預(yù)算赤字——當(dāng)然只能使用一次，但如果這個(gè)企業(yè)是盈利的話這也許會(huì)增加政府的長(zhǎng)期赤字。另一個(gè)竅門就是立法實(shí)施“暫時(shí)”的減稅，這會(huì)使未來的收入看起來更多——盡管其意圖是維持減稅直到該法律失效為止。
在其他條件不變的情況下，好的機(jī)構(gòu)可以在短期內(nèi)遏制那些以周期性為幌子的財(cái)政政策——經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期減稅并增加支出，經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期實(shí)施財(cái)政緊縮——并在長(zhǎng)期內(nèi)有助于實(shí)現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)性。這些機(jī)構(gòu)包括獨(dú)立的財(cái)政預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)，并與由歐元區(qū)財(cái)政契約授權(quán)的周期調(diào)整預(yù)算目標(biāo)相結(jié)合。雖然即使具備這樣的機(jī)制也很可能出錯(cuò)，但正如《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的歷史表明的那樣，如果沒有這樣的機(jī)制，出錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)更高。
（作者系哈佛大學(xué)資本形成與增長(zhǎng)學(xué)教授）
