經(jīng)濟觀察報 種昂/文 2013年，中國城鎮(zhèn)化改革拉開了大幕。中央政府已將“城鎮(zhèn)化”作為“現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù),也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在”。

一場城鎮(zhèn)化的投資盛宴即將開席。由發(fā)改委主導(dǎo)的《促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》就預(yù)測，“城鎮(zhèn)化將在未來十年拉動40萬億投資”。

各地城鎮(zhèn)化改革的試點基本是自上而下、由政府推動。盡管改革具體手法各有創(chuàng)新，但大體路徑如出一轍——“土地集中+人口集中=城鎮(zhèn)化”。

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是改革舊有的“人地”關(guān)系。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中，打破原有分散經(jīng)營的農(nóng)耕方式，機械化設(shè)施與現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用，提升農(nóng)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)值，節(jié)余出大量的勞力。“人”的過剩，則通過合村并居、新建城鎮(zhèn)集中安置。同時，村莊合并結(jié)余出的土地通過指標(biāo)置換，又能為各級政府帶來滾滾財源。

這是一次對農(nóng)民千百年來所形成的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和生活方式顛覆性的變革。

可是，當(dāng)城鎮(zhèn)化改革大幕拉開之時，我們發(fā)現(xiàn)——人們談?wù)撝绾未碳?nèi)需、保持宏觀經(jīng)濟發(fā)展速度，慶幸著土地財政的延續(xù)、地方政府債務(wù)危機得以挽救，憧憬著萬億投資商機的開啟、各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的繁榮前景。這場關(guān)乎“三農(nóng)”的大變革中作為被改革的主體，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的呼聲卻難得聽聞。

正如一位企業(yè)界人士所說，就像中國“家電下鄉(xiāng)”一樣，政府投入了數(shù)百億補貼資金，最終卻遭到農(nóng)民的質(zhì)疑——“家電下鄉(xiāng)”是惠農(nóng)還是為城里的家電商消化庫存。一位老農(nóng)抱怨，買回家的太陽能熱水器很快“水土不服”、不適應(yīng)農(nóng)村水質(zhì)而停擺，維修起來卻十分困難。

這就不難理解，為何部分地區(qū)在城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)農(nóng)民集體“被強拆”、“被上樓”的現(xiàn)象；為何當(dāng)農(nóng)民搬進高檔樓房后卻發(fā)現(xiàn)，糧食無處晾曬、家畜無處飼養(yǎng)、農(nóng)機具無處停放；為何通過土地指標(biāo)置換、掛牌拍賣，政府與農(nóng)戶的土地收益有著十倍百倍的差別。

一位浙江分管土地的官員擔(dān)憂，政府一面拆村、一面蓋樓，只顧大造城鎮(zhèn)卻不知從農(nóng)民的實際需要來考慮——一個個城鎮(zhèn)拔地而起，誰來居住，怎么安置就業(yè)，這位官員表示，如果一味造城而無實業(yè)支撐，農(nóng)民住在城鎮(zhèn)將無所事事，仍會涌向城市，空心村將變成空心城。

事實上，江浙一帶許多村辦企業(yè)已自行解散。經(jīng)過多年發(fā)展，當(dāng)?shù)卦S多村莊都有自辦工廠，有的實業(yè)資產(chǎn)甚至高達上億元。眼看著即將合村并居，村里人誰也不愿與外人共享，最終停產(chǎn)變賣、一分了之。

誰都必須承認，城鎮(zhèn)化將釋放潛藏著的“土地紅利”，為未來中國發(fā)展提供新的動力。誰也無法否認，現(xiàn)有城鎮(zhèn)化的改革模式，能把農(nóng)民從土地中解放出來、進城務(wù)工，增產(chǎn)增收。可誰都心知肚明，城鎮(zhèn)化釋放出土地紅利的最大受益者并不一定是農(nóng)民。

在城鎮(zhèn)化試點中，一類比比皆是的現(xiàn)象是，盡管在合村并居中，每戶農(nóng)民分得了一套120米的樓房、拿到了二三十萬元的補償款，但政府通過占補平衡、在城郊每售一畝地就有高達四五百萬元的財政進賬。政府可以為置換的土地改變性質(zhì)、掛牌拍賣，而農(nóng)戶分得的城鎮(zhèn)房卻仍屬宅基地、無法公開出售。

任何一項改革都應(yīng)首先考慮直接相關(guān)群體的利益。可現(xiàn)實中往往卻有“一群從不坐公交車的在研討公交調(diào)價；一群吃特供的在制定食品安全政策”的脫節(jié)現(xiàn)象。如果城鎮(zhèn)化改革是站在宏觀層面，以解決城市、地方政府以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為視角來推動，如何能保證農(nóng)民的利益不被漠視、不被侵害呢。

在新一輪城鎮(zhèn)化即將全面啟動之際，各級政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自上而下的思維模式，從頂層設(shè)計上、政策執(zhí)行中優(yōu)先考慮和確保農(nóng)民的現(xiàn)實需求與利益，完善就業(yè)、戶籍、住房、教育、社保、醫(yī)療等保障體系。畢竟，城鎮(zhèn)化改革的主戰(zhàn)場是農(nóng)民祖輩世居的宅基地和賴以生存的農(nóng)耕地。