經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 韓雨亭 杜雪
拆遷市委大院
“我們現(xiàn)在都這么大把年紀(jì)了，你讓我往哪里遷？”住在市委大院的王長城在經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者面前堅(jiān)決表態(tài)。
王長城在玉溪市政府系統(tǒng)工作了幾十年，曾在玉溪市下轄華林縣擔(dān)任過公安局副局長、縣委常委，最后在玉溪市公安局治安科科長的崗位上退休。
他所居住的市委大院，修建于上世紀(jì)九十年代，位處玉溪市最核心地段，隔壁是市政府辦公樓，步行幾分鐘即可到達(dá)馬路對(duì)面的醫(yī)院、公園及各大機(jī)關(guān)辦公樓。大院內(nèi)老式建筑低矮而堅(jiān)固，公共設(shè)施齊全，走出大院，就是一條寬敞而又富有歷史感的綠蔭大道——聶耳路。
但是，這種生活即將不復(fù)存在。
5月下旬，《玉溪日報(bào)》上的一條通告讓老干部們坐臥不安，他們從通告上得知，市委大院被列入了“新天地城市綜合體”建設(shè)范圍。
“新天地城市綜合體”是玉溪市首先推出的三個(gè)綜合體之一，它總共占地約280畝，覆蓋市、區(qū)兩級(jí)黨委、政府辦公區(qū)和部分老城區(qū)，這意味著很多政府機(jī)關(guān)都面臨著拆遷。武警玉溪支隊(duì)紅塔區(qū)老干局、干休所、老干中心、市總工會(huì)、監(jiān)察局、市紀(jì)委、雙語幼兒園、玉溪賓館、棋陽新村、市安委會(huì)等單位和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)統(tǒng)都要遷出來，交給地產(chǎn)商去開發(fā)。
根據(jù)政府給“新天地城市綜合體”的定位，這片將被拆遷的老城區(qū)要變成“高端、優(yōu)質(zhì)的商業(yè)、生活、文化區(qū)”。眼前這些低矮的老式建筑物必將成為歷史，取而代之的是一個(gè)集商業(yè)、酒店、居住、交通的多功能復(fù)合型高度集約式建筑群。
看到政府通告后，住在市委大院的退休干部飛鵬武猛然醒悟，“市委大院被政府賣掉了。”
這座幽靜的市委大院，將面臨拆遷的命運(yùn)，涉及到了1700多住戶，1萬人左右。
政府這次確實(shí)是動(dòng)真格了。為了表明必拆的決心，玉溪市政府首先拆掉了紅塔區(qū)政府，然后所在區(qū)域的政府機(jī)關(guān)全部騰出來，到外面租房辦公。
通告發(fā)出后，玉溪市政府還成立了各項(xiàng)目改造協(xié)調(diào)工作小組，并派出工作組到各社區(qū)動(dòng)員拆遷，組織人員測量房屋面積，評(píng)估、測量土地。
根據(jù)政府制定的步驟：2013年8月以前完成前期工作；8月至9月完成拆遷；至2016年6月完成全部建設(shè)并運(yùn)行。
由于政府給予的補(bǔ)償條件相對(duì)較低，每平米只有3000元，而玉溪市大多數(shù)商品房的售價(jià)每平米都在5000元左右，故此，當(dāng)政府頒布拆遷方案后，老干部和附近被拆遷的居民就開始和政府交涉，雙方一直僵持著。市委大院的老干部在政府舉行的一些會(huì)議上用書面形式多次提出了反對(duì)意見，但是沒有得到任何回應(yīng)。
找錢
2013年3月，在玉溪市委四屆三次全會(huì)上，新上任市委書記張祖林在報(bào)告中明確提出把玉溪“建成具有現(xiàn)代都市氣息的宜居生態(tài)城市”。
但是，玉溪市紅塔區(qū)約有40萬人，中心城區(qū)只有10萬余人，全市八縣一區(qū)加起來也才230萬人，外來流動(dòng)人口也不多。這個(gè)人口基數(shù)無力供養(yǎng)城市綜合體里的高檔寫字樓、大酒店和豪華住房。更何況高新區(qū)、高龍?zhí)镀瑓^(qū)以及附近已有幾十棟高樓大廈，到目前還有不少剩余房屋。留給公眾一個(gè)巨大的問號(hào)是：城市綜合體建成后，誰來買單？政府為什么要花如此大的力氣建設(shè)城市綜合體？
在部分市民看來，政府此舉是“政績工程”。2013年7月，云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳與云南省設(shè)計(jì)院共同出臺(tái)了《云南省城市綜合體布局規(guī)劃方案》（征求意見稿）。也就是說，城市綜合體不是玉溪市政府提出來的方案——它的最高意志來自云南省政府。
玉溪市規(guī)劃局高級(jí)規(guī)劃師袁忠萍向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者提供的文件顯示，云南省計(jì)劃在全省各地區(qū)推動(dòng)建設(shè)的城市綜合體共有上百個(gè)，也就是說，作為下級(jí)單位，玉溪市政府只能嚴(yán)格執(zhí)行省委省政府的規(guī)劃布局。
“所謂城市綜合體，本質(zhì)就是改造。‘新天地’是舊城改造，瀧水塘老工業(yè)片區(qū)是舊廠改造，玉溪星海生活廣場是舊村改造。”玉溪市紅塔區(qū)招商合作局局長溫鵬對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者說。在他看來，這才是政府推動(dòng)城市綜合體的真實(shí)意圖。
作為地方政府而言，這不是無利可圖的事，政府可以通過“商業(yè)運(yùn)作”完成城市綜合體的建設(shè)。
2013年5月25日，玉溪市紅塔區(qū)人民政府與南京三胞集團(tuán)有限公司、浙江櫻菲化妝品有限公司分別就玉溪舊城區(qū)內(nèi)草地公園片區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、瀧水塘老工業(yè)片區(qū)改造項(xiàng)目達(dá)成共識(shí)，簽訂了投資框架協(xié)議：兩個(gè)項(xiàng)目共計(jì)投資不少于115億元。5月29日下午，紅塔區(qū)政府又與上海紅星美凱龍實(shí)業(yè)有限公司簽訂“玉溪紅星生活廣場城市綜合體”《項(xiàng)目投資框架協(xié)議》，協(xié)議投資是100億元。
這是典型的“土地財(cái)政”模式：政府+開發(fā)商。政府以土地作為資源，開發(fā)商則以現(xiàn)金做投資，雙方實(shí)現(xiàn)“共贏”。
常年研究玉溪地方財(cái)政的老干部看出了“門道”，他們認(rèn)為政府之所以將最核心地段賣給開發(fā)商，最大目的是“找錢”。
曾在數(shù)年前擔(dān)任過玉溪市財(cái)政局長的林定華觀察到，“上一屆政府搞了很多基礎(chǔ)建設(shè)，花了不少錢，現(xiàn)在政府可能沒錢了。”
一位資深銀行界人士向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者證實(shí)，玉溪的“地方債”可能達(dá)到了“幾百億元”，另據(jù)當(dāng)?shù)匾幻賳T稱，紅塔區(qū)在全市情況相對(duì)較好，到目前負(fù)債余額只有20億元左右。
由此可見，玉溪市政府希望通過對(duì)城市綜合體的開發(fā)，以此解決城市發(fā)展和財(cái)政收入兩方面的問題。但制約玉溪城市綜合體發(fā)展的最大問題在于土地，可開發(fā)空間已經(jīng)不多。
最后，作為市委書記的張祖林決定，向最富有商業(yè)價(jià)值的中心地段“動(dòng)刀”。
為了解決發(fā)展中的資金問題，除了土地財(cái)政，玉溪市政府還使出了極為冒險(xiǎn)的一招——向民間募資。
2013年，玉溪市政府提出了政府投融資體系改革方案，并成立了幾家投資機(jī)構(gòu)，先打包國有資產(chǎn)，再劃撥到相應(yīng)投資公司，水利局的“水投”，城建的“城投”以及工業(yè)投資開發(fā)下的“工投”。
上述銀行界人士說：“為了募集建設(shè)資金和政府開支，政府向普通民眾募資也是手段之一，2012年就開始了，每個(gè)區(qū)縣情況不一樣，有的只募到了幾千萬元，也有的幾億元。全市目標(biāo)是150億元，新平彝族傣族自治區(qū)目標(biāo)是8億元。”
為了獲取民眾信任，相關(guān)募資機(jī)構(gòu)使出了各種手段，最初借用農(nóng)村信用社作為平臺(tái)募資，結(jié)果發(fā)現(xiàn)大家都不買賬，后又使用商業(yè)銀行的平臺(tái)，將干部作為募資主體，效果也不理想。
今年，政府的募資機(jī)構(gòu)開始借用“中國建設(shè)銀行”的名號(hào)募資，因?yàn)榻^大多數(shù)市民相信中國建設(shè)銀行是四大國有銀行，沒有風(fēng)險(xiǎn)問題。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者獲得了一份募資的宣傳材料，紅塔區(qū)工會(huì)發(fā)布通知，以“申銀萬國-紅富-定向資產(chǎn)管理計(jì)劃”的理財(cái)產(chǎn)品作為“噱頭”，以工會(huì)老干部作為募資主體，宣稱“投資起點(diǎn)1萬元，上不封頂，年息9%”。
很顯然，這是一個(gè)危險(xiǎn)的游戲。
財(cái)政困境
由于常年在財(cái)政系統(tǒng)工作，林定華了解玉溪的財(cái)政歷史，他說，“玉溪市政府曾經(jīng)很富有，財(cái)政收入也很好。”
1994年，玉溪的地方財(cái)政總收入就達(dá)到了147.575億元，這在當(dāng)年是一個(gè)巨大的數(shù)字。這些財(cái)政收入最大的貢獻(xiàn)者，就是云南玉溪卷煙廠，它在九十年代中期創(chuàng)造利稅200多億元，占云南財(cái)政收入的60%。
不過，1994年也是中國財(cái)政體制改革的“分水嶺”。由于財(cái)源結(jié)構(gòu)單一且特殊，所以實(shí)行分稅制改革后，玉溪市財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了重大影響。
痛定思痛，玉溪各級(jí)政府充分利用本地資源優(yōu)勢，抓住“兩煙”及配套產(chǎn)業(yè)，鞏固煙草等幾個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)，才讓財(cái)政收入狀況有所緩解。
但財(cái)源結(jié)構(gòu)單一的狀況依然沒有改變。1997年國家對(duì)“兩煙”實(shí)施宏觀調(diào)控前，“兩煙”所創(chuàng)造的財(cái)政收入占全區(qū)財(cái)政收入的比重一度占到80%左右。
2012年，玉溪市地方財(cái)政收入突破了400億大關(guān)，但是留給地方的并不多，總共才112.4億元。
當(dāng)?shù)匾幻賳T稱：“紅塔集團(tuán)每年給國家納稅幾百億元，但是留給地方并不多。”
近幾年，雖然財(cái)政收入增加了，但是因各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)和民生工程費(fèi)用大幅度攀升，地方政府的財(cái)政狀況捉襟見肘。“土地財(cái)政”成為了各個(gè)地方政府發(fā)展揮不去的魅影。
在這種背景下，城市綜合體成為地方政府新的生存模式。據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者查詢，各個(gè)省份都紛紛推出了城市綜合體的方案。包括一些人口基礎(chǔ)和消費(fèi)實(shí)力都很差，位于西部省份的二三線城市，當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)成為了“城市綜合體”概念的堅(jiān)定擁護(hù)者，哪怕二流企業(yè)到這些城市投資選址，當(dāng)?shù)卣紩?huì)派出副市長級(jí)別的官員陪同。
數(shù)據(jù)顯示，中國很多地方城市都在建或擬建的城市綜合體，數(shù)量驚人：成都80多個(gè)、合肥22個(gè)、無錫20多個(gè)、福州16個(gè)、石家莊15個(gè)、濟(jì)南16個(gè)，就連市區(qū)人口30多萬的喀什，由于獲批經(jīng)濟(jì)特區(qū)，規(guī)劃和在建的城市綜合體也多達(dá)18個(gè)。
