經濟觀察報 記者 杜遠 履新重慶10個月后，中共中央政治局委員、重慶市委書記孫政才治理這個直轄市的戰(zhàn)略輪廓開始清晰起來。在9月14日結束的中共重慶市委四屆三次全委會上，重慶確定了全市功能區(qū)域劃分和行政體制改革兩大決策。
“分區(qū)”治渝的思路與重慶特殊的市情有關，重慶雖與京津滬同為直轄市，但其人口和地域面積卻與中等省份相當，重慶全市大體可分為三大區(qū)域：以主城9區(qū)為核心的渝西城市群、地處大巴山脈和三峽庫區(qū)的渝東北、地處武陵山脈的渝東南。
早在2009年，重慶主城9區(qū)的人均GDP就已超過65000元，接近杭州市的水平，而經濟觀察報記者2013年初在渝東南最大的城市黔江區(qū)采訪時，還能在城區(qū)一些地段看到用騾馬拉貨的情形，地區(qū)差異巨大且發(fā)展不平衡是重慶直轄16年來一直未能根本解決的問題。
“重慶區(qū)域間、城鄉(xiāng)間自然條件、資源稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿Φ炔町惡艽螅鲄^(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略定位、發(fā)展思路、發(fā)展重點、發(fā)展目標和支持政策也理應體現(xiàn)差異性”，孫政才在重慶市委四屆三次全會上說，決不能搞“一刀切”，實行一樣的政策、一樣的目標。
此次會議提出，重慶全市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)共五個功能區(qū)域。相比于重慶直轄初期提出的“三大經濟發(fā)展區(qū)”，2006年底提出的“一圈兩翼”，這一功能分區(qū)的設計更為細化和具體。
五大分區(qū)
就省級黨委的慣例而言，第一次全委會往往緊接著換屆的地方黨代會召開，重點是“人事”，第三次全委會通常會出臺當屆黨委治理地方的“大戰(zhàn)略”。
在9月14日結束的中共重慶市委四屆三次全委會上，重慶市委出臺了《中共重慶市委、重慶市人民政府關于科學劃分功能區(qū)域、加快建設五大功能區(qū)的意見》（下文簡稱《意見》）和《重慶市人民政府職能轉變和機構改革方案》。
從履新重慶到重慶市委出臺功能分區(qū)戰(zhàn)略的10個月間，孫政才調研的腳步遍及全市大部分區(qū)縣。2012年11月24日，任職重慶市委書記僅4天的孫政才即前往距離重慶主城約300公里外的三峽庫區(qū)區(qū)縣考察，他在庫區(qū)考察一家企業(yè)時強調，在招商引資、發(fā)展產業(yè)的同時，要進一步強化生態(tài)環(huán)保意識，實現(xiàn)三峽庫區(qū)的永續(xù)發(fā)展。
2012年12月赴渝東南地區(qū)調研時，孫政才則強調，渝東南仍然是全市基礎條件最差、發(fā)展水平最低、貧困程度最深的地區(qū)，各區(qū)縣要發(fā)揮本地區(qū)農業(yè)資源豐富、土特產品多等優(yōu)勢，突出特色，找準定位。
幾個月時間，孫政才赴重慶渝東南、渝西、主城區(qū)等地的25個區(qū)縣密集調研，重慶官方媒體援引陪同孫政才到區(qū)縣調研的一位市委研究室人員的話說：“一些區(qū)縣產業(yè)發(fā)展面臨同質化、低水平重復建設的問題比較突出,有的甚至‘血拼’土地、稅收、人員工資等，這讓市領導看到了加強分類指導的緊迫性、重要性。”
當?shù)毓俜矫襟w還援引了重慶市發(fā)改委主任沈曉鐘的話說，重慶市委四屆二次全會后就開始緊鑼密鼓部署深化和細化研究主體功能區(qū)規(guī)劃。2013年全國兩會期間，孫政才初步提出五大功能區(qū)戰(zhàn)略構想。在形成了劃分功能區(qū)的征求意見稿后，孫政才又分主城、渝西、渝東北、渝東南四個片區(qū)，聽取當?shù)刂饕I導的建議，對意見稿進行修改。
《意見》將重慶市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)五個功能區(qū)域。相比重慶直轄初期提出的“三大經濟發(fā)展區(qū)”、2006年底提出的“一圈兩翼”，此次五大分區(qū)的提出使得重慶區(qū)域劃分更為細化和具體。
對于渝西城市群，即“一小時經濟圈”，此次分區(qū)細分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)三個區(qū)域；同時，渝東北“兩翼地區(qū)”則具體化為渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)。
他表示，將“一圈”細化、是為了拓展空間格局，在更大的空間格局和區(qū)域范圍內優(yōu)化資源配置，以更好地推動重慶大都市區(qū)的發(fā)展和建設；劃分生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護發(fā)展區(qū)，是為了正確處理加快發(fā)展與保護生態(tài)的關系。
孫政才在會議上說：“這一戰(zhàn)略決策是全面的、綜合性的，不僅是經濟發(fā)展分區(qū)，也不僅是城市發(fā)展分區(qū)，而是包含經濟、社會、文化、生態(tài)建設、人口分布等各個方面，是一個‘五位一體’的、整體的、系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略部署。”
當?shù)匾晃徊辉妇呙膶W者對經濟觀察報記者表示，分區(qū)戰(zhàn)略也是對重慶過去發(fā)展中一些方向性問題的糾正，三四年前，重慶市委主要領導提出“40個區(qū)縣就是40只小老虎”，一時間各個區(qū)縣都大搞工業(yè)園，都要上千億級的大產業(yè)。
配套和創(chuàng)新
重慶確定的“分區(qū)”發(fā)展模式是一個整體、系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略部署，就持續(xù)推進這一部署“落地”而言，“分區(qū)”戰(zhàn)略尚需要一系列具體的配套改革和創(chuàng)新。
在重慶市社科院區(qū)域經濟研究中心主任李勇看來，重慶的“分區(qū)”戰(zhàn)略將涉及一系列政策性的內容，其中調整對區(qū)縣及其官員的考核機制是一個創(chuàng)新。
“首先，對于區(qū)縣的定位會發(fā)生變化，例如渝東北的三峽庫區(qū)會更多地注重生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)保護，以保護三峽水庫這一國家戰(zhàn)略性水資源庫；渝東南會涉及到生態(tài)移民，高山居民要移下來，整個‘兩翼’地區(qū)都要減人”，李勇在接受經濟觀察報記者采訪時說。
李勇表示，區(qū)縣的定位發(fā)生變化，是以生態(tài)保護和涵養(yǎng)為主，而不是以發(fā)展建設為主，對官員的考核機制就會不一樣，顯然不能按照一般意義上的GDP和增速考核。
但考核機制無疑是一個系統(tǒng)性的工程，必須借助統(tǒng)計指標。
西部某省統(tǒng)計廳一位官員告訴經濟觀察報記者，地方統(tǒng)計工作中“最重要”的指標是GDP總量、經濟增長速度、投資、進出口等方面，能夠反映一個地方環(huán)保工作的具體指標也會進行統(tǒng)計，如化學需氧量（用于測定水體有機物污染物參數(shù)）、空氣質量指數(shù)，但是目前還沒有能反映所謂一個地區(qū)“綠色GDP”的綜合性指標。
“對于統(tǒng)計部門而言，雖然沒有被明文告知GDP總量和增速會作為考核市、縣官員的重要指標，但大家心里都清楚，這些指標對于地方官員非常重要。能否設計一種能綜合反映官員在生態(tài)保護上所做的工作績效的指標呢？國家統(tǒng)計局下發(fā)的標準統(tǒng)計表格上都沒有這種項目，基層統(tǒng)計部門自然也無法統(tǒng)計”，前述官員說。
重慶巫山縣一位要求匿名的官員對經濟觀察報記者說，重慶庫區(qū)區(qū)縣幾乎都面臨“發(fā)展的壓力”，市里要保增長、保投資，任務一層層下到區(qū)縣，好不容易完成了一年的任務，新一年的任務又要加碼，庫區(qū)受環(huán)保政策的限制，發(fā)展產業(yè)困難重重。一些區(qū)縣行動得早，搶先布局了高污染高能耗的產業(yè)，而像巫山這樣“動作慢”的地方要想趕上可謂難上加難。一旦“生態(tài)工業(yè)”發(fā)展不力，巫山可能也會走回高污染、高能耗的老路子。
而此次孫政才就在重慶市全委會上強調，重慶各功能區(qū)域及各區(qū)縣情況差異較大，應進一步完善市對區(qū)域及區(qū)縣的分類指導機制，制定有針對性的發(fā)展政策和考核標準……避免因片面追求經濟發(fā)展速度、簡單迎合統(tǒng)一考核標準，而導致產業(yè)布局散亂、無序競爭、效率低下、功能缺失，甚至弄虛作假等不良后果，從而最大限度地激發(fā)各區(qū)縣的動力、活力和創(chuàng)造力。
各區(qū)縣發(fā)展重點和考核標準的變化也會引發(fā)一系列變化。
李勇認為，一些區(qū)縣可能會面臨財政收入減少的境地，解決這一問題，一方面要靠中央和市里的轉移支付；另一方面則有賴于“精兵簡政”，一些事業(yè)單位和行政單位可能將會減人。
針對行政體制的改革，孫政才在市全委會上提出，重慶直轄市體制的優(yōu)勢還沒有充分發(fā)揮,市與區(qū)縣的職責劃分不科學、事權財力不匹配，這既影響了市級政府謀全局、抓大事的精力，也影響了區(qū)縣的積極性，影響了資源配置效率的最大化和最優(yōu)化。“要將某些公共服務事項通過委托、承包、規(guī)劃等方式交由社會組織承擔，加快形成提供公共服務新機制，促進公共事務管理向‘花錢買服務、養(yǎng)事不養(yǎng)人‘的方向轉變”，孫政才在此間說。
與重慶“分區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略配套的另一個方面是人口的轉移。
按照重慶官方的規(guī)劃，渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)未來10年將引導轉移人口130萬，確保森林覆蓋率；渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)將突出保護生態(tài)的首要任務，規(guī)劃用10年左右時間引導轉移人口80萬。這意味著重慶未來10年將引導轉移人口210萬，這大致相當于三峽工程百萬移民數(shù)量的兩倍。
李勇認為，這部分人口的轉移將主要依靠“分區(qū)”戰(zhàn)略中地處渝西的都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)這兩大區(qū)域承接，這種人口轉移不是以往那種農民工式的“候鳥式”的，而是要通過對“兩翼地區(qū)”青壯年的就業(yè)技能培訓，要幫助解決他們的住房問題，使他們到新的生活地后有較穩(wěn)定的工作，一家人有房可住。
隨著重慶“分區(qū)”戰(zhàn)略和行政體制改革工作的推進，重慶或許將迎來一場深刻的變化。
