經(jīng)濟觀察報 赫榮亮/文 隨著京津冀等大中城市霧霾污染嚴重，中央政府加大環(huán)保治理力度。繼九月份公布京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則、出臺了油品質(zhì)量升級價格政策后，進入十月，又準備發(fā)布大氣污染治理獎勵。財政部14日透露消息稱，中央財政將安排50億元用于京津冀及周邊地區(qū)（包括京津冀蒙晉魯六個省份）的大氣污染治理工作，重點向河北省傾斜，以“以獎代補”方式，按上述地區(qū)預期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例三項因素分配，突出績效導向作用。
有分析認為，50億元獎勵，重點投向交通業(yè)、重工業(yè)，通過獎勵淘汰老舊車輛和黃標車，獎勵火電、冶煉、化工等重工業(yè)企業(yè)的環(huán)保設施改造，來提高交通業(yè)和重工業(yè)的環(huán)保水平。
但個人認為，獎勵在工業(yè)企業(yè)治污工作中作用有限。原因在于，防治污染是企業(yè)的本職責任，完成本職工作都需要超額獎勵來激勵，只會加劇企業(yè)環(huán)保投入的“等靠要”依賴性，不利于培養(yǎng)企業(yè)的環(huán)保自主意識，不利于長期環(huán)保工作開展。而且還會培養(yǎng)出企業(yè)的求償心理，即沒有政府的資金扶持，就不會主動治污，甚至為要挾獎勵而怠于治污。實踐證明，以補貼、獎金等形式下發(fā)到企業(yè)，最終治理污染效果一般，國內(nèi)經(jīng)常有消息爆出，企業(yè)拿著治污補貼（設備投資補貼、電價補貼等），仍然存在偷排污染的情況，為的是節(jié)省排污設施運轉成本。所以，政府安排治污獎勵，要獎勵有推廣價值的降污新技術，而非降污工作本身。
個人認為，結合目前工業(yè)企業(yè)發(fā)展情況，我國工業(yè)領域治污，當用重典，慎用獎勵。那么，工業(yè)領域重典治霾，我們有哪些工作需要做？
首先，有法可依，就要完善環(huán)保法律制度。1989年通過的環(huán)保法，核心手段是行政罰款解決環(huán)境污染問題，這已經(jīng)難以適應工業(yè)企業(yè)的發(fā)展情況。樂觀的是，這兩年，我國政府在積極修正環(huán)保法。
今年10月中旬，十二屆全國人大常委會第十一次委員長會議審議環(huán)境保護法修訂草案。草案中提議，對于工業(yè)企業(yè)未批先建，追究具體責任人，并且環(huán)保行政主管部門可以責令恢復原狀，而不是以前的“限期補辦”環(huán)保審批手續(xù)。這為制止工業(yè)企業(yè)違規(guī)建設提供了法律基礎。
在工業(yè)企業(yè)中，普遍抱著“先上車，后買票”心態(tài)，違規(guī)建設大量工業(yè)產(chǎn)能，導致我國鋼鐵、電解鋁等行業(yè)規(guī)模過剩。相當多的企業(yè)通過后期補辦手續(xù)將產(chǎn)能漂白，在某種程度上，形成了對違規(guī)建廠行為的鼓勵。還有的企業(yè)一直黑戶經(jīng)營，不再理會環(huán)保部門的要求。目前，我國華北地區(qū)這樣的企業(yè)大量存在，這一群體游離于環(huán)保有效監(jiān)管之外，是工業(yè)粉塵的重要污染源。
新的環(huán)保法修訂草案還賦予了公眾的監(jiān)督權利，規(guī)定環(huán)境信息公開是保障公眾環(huán)境知情權的基本手段和公眾監(jiān)督機制的重要內(nèi)容。
立法方面的一個缺憾是，對于引起霾的粉塵污染，環(huán)保部門執(zhí)法只能停留在停產(chǎn)、限期整改，處罰停留在企業(yè)層面。原因在于，我國刑法目前收錄的污染環(huán)境罪，已經(jīng)對工業(yè)粉塵等污染排除在犯罪范圍之外。以環(huán)境污染事故罪為例，根據(jù)刑法第三百三十八條規(guī)定，對排放、傾倒、處置廢物的行為追究刑事責任，必須具備排放、傾倒、處置的是危險廢物，危險廢物，包括三類“有放射性的廢物”、“含傳染病病原體的廢物”、“有毒物質(zhì)”或者“其他危險廢物”。這樣，現(xiàn)實生產(chǎn)生活中，雖然工業(yè)企業(yè)排放的粉塵，無論從規(guī)模總量還是持續(xù)時間上講，都是居民生活環(huán)境危害最大的一類物質(zhì)，但由于屬于一般廢物，不能追究刑事責任。這就要求立法工作適時跟進現(xiàn)實需求，為制止工業(yè)粉塵污染形成法律制度保障。
其次，工業(yè)領域重典治霾，還要加強執(zhí)行層面建設，做到執(zhí)法必嚴、違法必究。我國環(huán)境違法犯罪成本過低，偷排、超標排放被查處，罰款一般來說也就是幾萬元、幾十萬元，遠低于企業(yè)要防治污染所花費的費用，導致一些企業(yè)寧愿選擇被查處受罰而偷排不止。這樣，就出現(xiàn)不正常現(xiàn)象，即防治污染的違法成本低，守法成本高。
一個重要原因在于我國的環(huán)保部門并不具有獨立性，是地方政府的一個職能部門，人、財、物等均要受地方政府領導，這樣其執(zhí)法就受到地方政府的干預。針對這一情況，國內(nèi)部分省市已經(jīng)進行了制度探索。陜西省自2002年8月推行環(huán)保管理體制改革，在市以下環(huán)保行政管理系統(tǒng)，開始實行垂直管理。10年來的探索實踐證明，讓環(huán)保部門擁有的獨立監(jiān)察權和行政執(zhí)法權。有學者建議，進行適當?shù)臋C構改革，把環(huán)保部門從政府部門序列中獨立出來，成為與檢察院、法院一樣的相對獨立于地方政府的機構，賦予其相對獨立自主的執(zhí)法地位，以強化對地方政府的約束。
（作者系中商流通生產(chǎn)力促進中心資深研究員）
