經(jīng)濟觀察報 記者 楊興云 “毫不夸張地說，明年以后崗列村將會迎來翻天地覆的發(fā)展機遇”，何友田指著掛在墻上的已經(jīng)簽約并即將啟動的崗列村建設(shè)效果圖對經(jīng)濟觀察報記者說。
在11月的選舉中，廣東省陽江市江城區(qū)崗列街道崗列村的原財務(wù)主管何友田被村民代表選舉為崗列村經(jīng)濟聯(lián)社社長。崗列村作為陽江市首個進(jìn)行政經(jīng)分離試點的村子，準(zhǔn)備以此破解農(nóng)村治理困局。
據(jù)崗列村黨總支書記陳創(chuàng)洛介紹，按照正在進(jìn)行的政經(jīng)分離改革，崗列村從過去村級黨組織、村自治組織和村集體經(jīng)濟組織“三位一體”的政經(jīng)合一模式徹底分離，何友田作為崗列村經(jīng)濟聯(lián)社社長將全面負(fù)責(zé)崗列村的經(jīng)濟發(fā)展，并在事實上掌管村里的財政大權(quán)。
“以后包括總支書記和村委會主任在內(nèi)，崗列村誰要花錢都得通過何友田”，陳創(chuàng)洛說。
改革開放以來，珠三角與粵東西北地區(qū)發(fā)展不平衡的問題，長期以來一直是制約廣東從經(jīng)濟大省向經(jīng)濟強省跨越的一個關(guān)鍵屏障。為此，廣東省政府近年來多次提出要舉全省之力，伺機突破。
12月19日，廣東省常務(wù)會議上推出的《陽江濱海新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃》則是在這方面發(fā)出的一個明顯信號。會議認(rèn)為，陽江濱海新區(qū)位于環(huán)珠三角經(jīng)濟圈、粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈和泛北部灣經(jīng)濟圈的交匯地帶。“建設(shè)陽江濱海新區(qū)，除有利于培育粵西新的經(jīng)濟增長極之外，還有利于推進(jìn)與珠三角地區(qū)的融合發(fā)展，促進(jìn)與大西南地區(qū)的對接合作。”
其中，廣東省政府提出，陽江濱海新區(qū)建設(shè)要全方位深化改革，全力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會管理創(chuàng)新。
陽江市正在進(jìn)行的以政經(jīng)分離破解農(nóng)村治理困局的試點，正在為廣東農(nóng)村治理創(chuàng)造經(jīng)驗。
政經(jīng)分離
“以村級黨組織、村自治組織和村集體經(jīng)濟組織‘三位一體’的政經(jīng)合一模式，曾經(jīng)是廣東農(nóng)村發(fā)展的亮點，也曾在陽江農(nóng)村的發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，政經(jīng)不分的農(nóng)村治理帶來了越來越多的矛盾和問題。”陽江市農(nóng)林局負(fù)責(zé)上述改革具體工作的劉建輝向經(jīng)濟觀察報記者表示。
劉建輝認(rèn)為，傳統(tǒng)農(nóng)村治理體制最大的特點是“政經(jīng)”混合，村黨組織書記一般兼任村委會主任和經(jīng)聯(lián)社長，既經(jīng)營集體經(jīng)濟，又搞公共服務(wù)，同時兼顧黨建。“三位一體”的管理模式，導(dǎo)致個別村黨組織書記獨掌“大權(quán)”，公共服務(wù)缺失，集體資產(chǎn)被閑置甚至流失，導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張，甚至引發(fā)矛盾沖突，成為影響農(nóng)村和諧的最重要誘因。
“而以上現(xiàn)象在經(jīng)濟較發(fā)達(dá)村更為突出。”劉建輝說。為此，陽江市委市政府決定在全市范圍內(nèi)選取6個經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的行政村作為試點，推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革，破解農(nóng)村治理困局。2013年6月啟動以來，試點的行政村已經(jīng)擴大至44個。
根據(jù)相關(guān)改革方案，陽江市以政經(jīng)分離破解農(nóng)村治理困局試點的主要內(nèi)容包括，推進(jìn)選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離、集體賬目資產(chǎn)分離和議事決策分離等五個方面。
具體來說選民資格分離就是三大基層組織領(lǐng)導(dǎo)成員分別由村全體黨員、具有選民資格的村民和具有選舉資格的社員 (股民)選舉產(chǎn)生；農(nóng)村黨組織回歸基層黨建主業(yè)，負(fù)責(zé)總攬全局、協(xié)調(diào)各方、發(fā)展黨員，管方向性、政策性、全局性大事，主要職責(zé)是“三務(wù)一監(jiān)督”（即夯實黨務(wù)、落實政務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、強化監(jiān)督）。
村委會作為村民自治組織回歸社會管理和服務(wù)職能，負(fù)責(zé)公共服務(wù)、社會管理、協(xié)助行政、村民自治，管理事務(wù)性、具體性、監(jiān)管性工作，不再直接參與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營活動，主要職責(zé)是“三社一提高”（即強化社會管理、維護(hù)社會穩(wěn)定、發(fā)展社工隊伍、提高村民幸福感）。
在議事決策規(guī)則分離方面，通過改革，三大組織按照各自議事主體、范圍、權(quán)限和流程進(jìn)行議事決策。構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理規(guī)范、分配有序”的基層管理新模式，為集體經(jīng)濟組織走向市場化打下堅實基礎(chǔ)。
劉建輝認(rèn)為，政經(jīng)分離改革的最大亮點在于，改革之后，村黨組織書記不能再兼任村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人，村委會領(lǐng)導(dǎo)（包括主任、副主任、委員）不再與村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。
與此同時，集體經(jīng)濟組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能，負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟的發(fā)展及集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，理順集體資產(chǎn)收益分配關(guān)系，主要職責(zé)是“一確權(quán)二平臺三發(fā)展”，即明確集體經(jīng)濟與社員權(quán)益，應(yīng)用“三資”代理服務(wù)中心平臺和集體經(jīng)濟財務(wù)監(jiān)管平臺，發(fā)展集體經(jīng)濟。
劉建輝表示，在上述改革的同時，還將推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范管理。將鼓勵有條件的村加快建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)。
改革農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)
陳創(chuàng)洛認(rèn)為，上述改革最大的變化就是農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的“歸位”。“實施‘政經(jīng)分離’改革之后，農(nóng)村黨組織從繁雜的經(jīng)濟事務(wù)中抽身出來，可以從更廣的范圍統(tǒng)籌村資源，以更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏取民心;村委會則做實社區(qū)、培育社工、培植社會組織、提高村民幸福感，不斷拓展和優(yōu)化村服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式；經(jīng)聯(lián)社以更加積極主動的姿態(tài)融入市場，探索市場化發(fā)展道路，確保集體資產(chǎn)保值增值。”陳創(chuàng)洛說。
圍繞上述改革，一系列的配套措施及新的改革思路正在確立。
根據(jù)陽江市政府的要求，為配合試點，下一步各鎮(zhèn)（街道）將設(shè)立鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)交易代辦點，掛靠在鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”代理服務(wù)中心，強化集體資產(chǎn)交易管理，結(jié)合實際明確交易的類型、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和交易程序。
在建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源臺賬制度，對集體經(jīng)濟組織的票據(jù)使用、合同兌現(xiàn)、集體開支、資產(chǎn)更名、股權(quán)管理納入財務(wù)監(jiān)管平臺動態(tài)監(jiān)控，促進(jìn)管理制度全面落實的同時，在處置村組集體資產(chǎn)方面也出臺了具體規(guī)定：處置集體資產(chǎn)資源在50萬元以下（不含50萬元）的，必須通過鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體“三資”代理服務(wù)中心進(jìn)行交易登記、招標(biāo)公告、投標(biāo)和交易結(jié)果公示；處置村組集體資產(chǎn)資源50萬元以上（含50萬元）的，應(yīng)到市公共資源交易中心進(jìn)行公開辦理。
“通過上述改革，陽江市還將探索深化農(nóng)村土地管理制度改革，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集體土地粗放低效利用向集約節(jié)約利用轉(zhuǎn)變。”劉建輝說。
陳創(chuàng)洛認(rèn)為，實施上述改革以后，由于村集體經(jīng)濟組織致力于融入市場，基層自治組織也擺脫了以往“重經(jīng)濟、輕管理”的弊病，回到社會管理和服務(wù)村民的本位上來，從而構(gòu)建了適應(yīng)發(fā)展需要的農(nóng)村治理新格局。
陽江市農(nóng)林局是改革牽頭單位，該局局長陳仕歡認(rèn)為，開展政經(jīng)分離的改革不僅有利于維護(hù)村民的合法權(quán)益、干部廉潔從政以及農(nóng)村組織建設(shè)也有利于維護(hù)農(nóng)村基層穩(wěn)定。
他表示，當(dāng)前農(nóng)村社會各種問題和矛盾仍然突出，因征地、環(huán)境污染、集體利益分配、村務(wù)公開不到位等引發(fā)的糾紛、上訪事件時有發(fā)生。推進(jìn)農(nóng)村政經(jīng)分離改革，不僅涉及經(jīng)濟領(lǐng)域改革，而且涉及政治、社會、文化等領(lǐng)域改革，改革的最終目的是促使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)，鞏固和加強黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)，為農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供堅強保障。
難題待解
以“政經(jīng)分離”為主要特點的陽江農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)改革，由于涉及權(quán)利及利益的調(diào)整，因此不可避免地遭遇到相關(guān)阻力。
由于陽江市各個村子之間發(fā)展不平衡，經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，使得改革在推進(jìn)進(jìn)程中遭遇到困難。
據(jù)了解，陽江市共有701個行政村，按照目前村集體年均經(jīng)濟收入20萬元以上的標(biāo)準(zhǔn)，除首批試點的6個村子之外，符合條件的只有38個。接下來即使按照陽江市的計劃將村集體年均經(jīng)濟收入10萬元以上的村子納入改革范圍，其總數(shù)也不過100出頭。
劉建輝說，根據(jù)“政經(jīng)分離”改革的情況，行政村三大組織實行分離之后，最少要增加三個人員，即使按照最低標(biāo)準(zhǔn)，村里也將增加開支3萬元。
“很多村子一年的集體收入不過幾萬元”，劉建輝說，付出幾萬元的成本去監(jiān)督幾萬元收入的使用是否有必要。
除此之外，對接下來由經(jīng)濟聯(lián)社為村委會的日常工作提供財力支持，何友田提出異議。何友田認(rèn)為，經(jīng)濟聯(lián)社作為村民自治的經(jīng)濟組織，所獲得的經(jīng)濟收益應(yīng)該屬于全體村民。而村委會承擔(dān)社會服務(wù)職能的部分理應(yīng)由政府財政承擔(dān)，而不該讓經(jīng)濟聯(lián)社買單。據(jù)他所知，珠三角村級行政經(jīng)費的開支就是由財政撥款或補貼。
劉建輝表示，在這方面陽江市也曾經(jīng)有過考慮，但由于每年需要進(jìn)兩千萬的資金，對于尚不寬裕的財政資金將形成較大的壓力，因此目前尚未有進(jìn)一步的說法。
針對上述情況，陽江決定在2014年全面鋪開農(nóng)村“政經(jīng)分離”改革的同時，也為因經(jīng)濟原因暫時不具備改革條件的村子留下余地。根據(jù)陽江市的相關(guān)方案要求，經(jīng)濟發(fā)展較為落后以及因其他各種原因不宜進(jìn)行“政經(jīng)分離”改革的村子，由各縣（市、區(qū)）根據(jù)實際自行決定運用其它方式。
