經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 王雅潔 山頂在云間，山腳在江邊，說(shuō)話聽(tīng)得見(jiàn)，走路要一天。這是對(duì)中國(guó)西部地區(qū)貴州省的真實(shí)寫照。中國(guó)西部地區(qū)首個(gè)PPP項(xiàng)目，就落地在這個(gè)山高溝深的天險(xiǎn)之地。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，2016年兩會(huì)期間，中部、西部、南部等多地區(qū)的地方政府及相關(guān)單位向中國(guó)交建表露了深度合作的意向。

9年前，當(dāng)時(shí)并無(wú)太多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)交建，在西部地區(qū)嘗試首個(gè)BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）加上EPC（設(shè)計(jì)施工總承包）投資模式。

首創(chuàng)西部BOT+EPC

貴州首個(gè)PPP項(xiàng)目的雛形開始于2007年。貴州省要修兩條路，一條是從貴州修到廣州的高速公路，另一條是從貴州修到廣州的高速鐵路。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的貴州地區(qū)來(lái)說(shuō)，如果不在交通基礎(chǔ)設(shè)施上實(shí)現(xiàn)突破，不能和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)接，貴州發(fā)展會(huì)舉步維艱。

但是，資本運(yùn)作需要行業(yè)許可，首先需要一份規(guī)劃，而在當(dāng)時(shí)的貴州省發(fā)改委五年規(guī)劃中，并沒(méi)有相關(guān)的詳細(xì)規(guī)劃。

中國(guó)交建相關(guān)負(fù)責(zé)人給貴州省提了一個(gè)建議：“我們公司長(zhǎng)期在貴州做設(shè)計(jì)和施工，如果用BOT+EPC的模式來(lái)修建這部分的基礎(chǔ)設(shè)施行不行？”這是一個(gè)大膽的想法，雖然國(guó)際上已有這種做法，但國(guó)內(nèi)尚無(wú)先例，當(dāng)時(shí)國(guó)家政策并沒(méi)有明確鼓勵(lì)實(shí)施BOT+EPC等投資模式的條文。

2007年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，常用的模式是條塊分割，這家做設(shè)計(jì)，那家做施工，再來(lái)一家做運(yùn)營(yíng)，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈呈斷裂狀態(tài)。

中國(guó)交建總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安這樣評(píng)價(jià)當(dāng)時(shí)基建項(xiàng)目的普遍問(wèn)題：“也就是說(shuō)，政府在干市場(chǎng)的事情，既在當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，負(fù)責(zé)資金問(wèn)題，還在當(dāng)裁判員，組織工作也是政府來(lái)做，運(yùn)營(yíng)更是政府自己運(yùn)營(yíng)，長(zhǎng)期以往，對(duì)應(yīng)的職能便出現(xiàn)了不契合之處。”

正是在這種情況下，中國(guó)交建和貴州省交通部門都認(rèn)為BOT加EPC模式是可行的。不過(guò)他們遇到的第一個(gè)問(wèn)題就是，這種模式在政策法規(guī)上是一片空白。

除去政策法規(guī)空白，讓貴州省省政府做出嘗試的另外一個(gè)原因是，財(cái)政資金要支撐巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確實(shí)捉襟見(jiàn)肘。2007年之前，貴州交通投資模式都是政府主導(dǎo)，如果想按上述模式落地高速公路項(xiàng)目，財(cái)政資金顯然有限，需要社會(huì)資本的參與是最可行的選擇。

在一次會(huì)議上，地方政府拍了板，干。

中國(guó)交建投資事業(yè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，貴州地方領(lǐng)導(dǎo)班子在當(dāng)時(shí)的操作思路還是先招投資人，再由投資人來(lái)招施工總承包單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位，以及實(shí)驗(yàn)檢測(cè)單位，這些都是分開招的。后來(lái)，貴州地方領(lǐng)導(dǎo)班子的思路扭了過(guò)來(lái)：將投資人和設(shè)計(jì)部門一次招標(biāo)完成，既確定了投資人的地位，又確定了企業(yè)和產(chǎn)業(yè)相關(guān)主業(yè)的合同額，二者同時(shí)鎖定，成為全國(guó)首創(chuàng)。

PPP模式早期樣本

不到半年的時(shí)間里，經(jīng)過(guò)招投標(biāo)和多方談判，中國(guó)交建拿下了貴都高速公路項(xiàng)目。

貴都高速公路是連接貴陽(yáng)至都勻的高速公路，也是廈蓉高速公路貴州段重要組成部分，全長(zhǎng)約80公里，并同步建設(shè)二、三級(jí)公路連接線約10公里。對(duì)于貴都高速公路項(xiàng)目，趙喜安直言：“別人沒(méi)看到的商機(jī)中國(guó)交建看到了。”

中國(guó)交建眼中的“商機(jī)”究竟是什么？原因就在于這條路本身的功能定位很強(qiáng)。這條高速公路是貴陽(yáng)的放射線，屬于一種截彎取直。相關(guān)人士給經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者打了個(gè)比方：“比如原來(lái)這么走要一百多公里，修完后節(jié)約二十多公里，也就是說(shuō)這條路修起來(lái)后肯定有人會(huì)使用，使用者意愿是很強(qiáng)的。”

中國(guó)交建在基建投資領(lǐng)域的一個(gè)優(yōu)勢(shì)就是“全產(chǎn)業(yè)鏈”。趙喜安打比方說(shuō)：“我們企業(yè)自己有規(guī)劃、有設(shè)計(jì)、有建設(shè)、有運(yùn)營(yíng)，還有裝備制造等，但是如果涉足其他市場(chǎng)領(lǐng)域，我們的產(chǎn)業(yè)鏈則是分散的。所以，只有在一體化的投資項(xiàng)目上，才能把我們的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到極致。”

尤為重要的一點(diǎn)在于，以往中國(guó)交建的固定資產(chǎn)主要是施工機(jī)械，這些上千億元的資產(chǎn)只有折舊，不會(huì)給企業(yè)帶來(lái)現(xiàn)金流。但是，如果中國(guó)交建能夠囊括高速公路這類資產(chǎn)，就能夠給企業(yè)帶來(lái)比較穩(wěn)定的資產(chǎn)。實(shí)際上，在把“政府不該做的事交給市場(chǎng)去做”之后，這一類的基建項(xiàng)目發(fā)展思路便出現(xiàn)了調(diào)整，市場(chǎng)配置資源的效率可以得到提高。

在多方利益權(quán)衡下，貴都高速公路的投資模式最終確定下來(lái)，這種多方參與的投資思路成為PPP模式的早期樣本。

修一公里至少要花1億

但是，貴都高速公路項(xiàng)目并非步步順利。

率先“吃螃蟹”的趙喜安對(duì)貴都高速公路項(xiàng)目進(jìn)行初期評(píng)估時(shí)，也曾心中打鼓：“到底做不做？怎么做？”

實(shí)際上，在2007年，不僅僅是貴州地方?jīng)]有相關(guān)投資模式方面的政策支持，從中國(guó)交建的角度來(lái)看，當(dāng)時(shí)的中國(guó)交建的投資體系、投資機(jī)制也處于建設(shè)過(guò)程中。

在一次董事會(huì)議上，要回答貴都高速公路項(xiàng)目的一系列問(wèn)題。為什么要投資？為什么一定是這條高速公路？畢竟，貴都高速公路項(xiàng)目的總投資額近80億元，中國(guó)交建當(dāng)時(shí)一年的利潤(rùn)也就是100億元左右。這一個(gè)項(xiàng)目就需要花費(fèi)集團(tuán)一年利潤(rùn)的絕大部分，中國(guó)交建的高層管理者背負(fù)著巨大的壓力。

長(zhǎng)久以來(lái)，貴州地區(qū)的天氣都是陰雨天氣居多，云層較厚。為了完成設(shè)計(jì)，測(cè)量必須有一個(gè)前期的地形圖，否則很難做設(shè)計(jì)。中國(guó)交建投資事業(yè)部副總經(jīng)理盧耀軍對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“有一個(gè)問(wèn)題，地形圖是需要飛機(jī)在天上飛行，并拍攝航片的。因?yàn)橘F州天氣不好，飛機(jī)一直飛不了。偶爾等天氣好些，趕緊調(diào)派飛機(jī)過(guò)來(lái)，剛剛飛過(guò)來(lái)，云層也緊隨而至，最后沒(méi)辦法，為了趕時(shí)間，只能靠人工測(cè)量測(cè)繪。”

面對(duì)樹林茂密、植被厚實(shí)的地理環(huán)境，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)開啟了早晨出工，夜晚方歸的工作模式，面臨重重困難，歷經(jīng)幾個(gè)月的時(shí)間，終于完成了前期測(cè)量。

接下來(lái)的施工更加艱難。“一眼就能看見(jiàn)春夏秋冬”的貴州地勢(shì)，其中還包括50%以上的橋隧，在這種情況下，施工十分艱險(xiǎn)。與地勢(shì)平坦地區(qū)相比，在貴州地區(qū)施工，缺乏更安全的建設(shè)條件、施工條件，因?yàn)樵鹊氖┕け愕谰头浅Ｉ佟?/p>

負(fù)責(zé)貴甕高速公路項(xiàng)目副總閆忠斌對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，貴都高速公路的建設(shè)施工，與貴甕高速公路有共通之處，共同之處就是“難”。

閆忠斌說(shuō)：“貴州不像南方地區(qū)，有著比較好的道路，一些大型設(shè)備可以通過(guò)船運(yùn)進(jìn)來(lái)。在這里建設(shè)，一些材料都需要拆散，再到現(xiàn)場(chǎng)來(lái)拼，比如貴甕高速的懸索。”在山區(qū)干活，各方面都會(huì)相對(duì)困難，用水困難便是典型難題之一。而且，在貴州地區(qū)修建高速公路，成本也相對(duì)較高。以貴甕高速為例，大概平均一公里為1.2億元左右。

五年后拿到回報(bào)

2011年，貴州省首個(gè)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目——貴都高速公路項(xiàng)目竣工并正式通車。自此，山川大海，通江達(dá)海的期望不再是摸不到的肥皂泡。

盧耀軍透露：“這個(gè)項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)還是不錯(cuò)的，通車完成5年后，報(bào)表基本上可以做平，雖然已經(jīng)虧了5年了，但投資高速公路收取經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)是需要周期的。何況我們有30年的周期，虧5年是正常的。”

有了貴都高速公路項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，趙喜安表示，中國(guó)交建從此便“一發(fā)不可收”。“當(dāng)年中國(guó)交建的下屬單位全部來(lái)了，集團(tuán)只能進(jìn)行降溫處理。”趙喜安說(shuō)。

中國(guó)西部首個(gè)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的正式落地，開創(chuàng)了BOT+EPC的投資和經(jīng)營(yíng)模式。

貴州省交通運(yùn)輸廳黨委委員、總規(guī)劃師邱禎國(guó)認(rèn)為，貴都高速公路項(xiàng)目的BOT+EPC的模式，是一次重大突破。此后，貴州省交通廳對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)的一個(gè)條款做了修改：當(dāng)投資人具備設(shè)計(jì)施工資質(zhì)和能力的時(shí)候可以自行施工和自行設(shè)計(jì)。

邱禎國(guó)表示：“應(yīng)該說(shuō)BOT原來(lái)起步有探索，真正的起步還是從2007年。貴都路取得成功以后，其它省都來(lái)貴州交流、學(xué)習(xí)。這確確實(shí)實(shí)使我們嘗到甜頭，也知道了怎么來(lái)嘗試PPP模式。”

從數(shù)據(jù)反映的情況來(lái)看，截至2015年底，中國(guó)交建共有160余個(gè)投資項(xiàng)目，涉及投資合同總額約7500億元，累計(jì)完成投資總額近3000億元。政府是中國(guó)交建的主要投資合作伙伴，公司80%以上的投資項(xiàng)目采用政府與企業(yè)合作的PPP模式。這其中，包括全世界第二高橋的貴甕高速公路清水河大橋項(xiàng)目。

而且，中國(guó)交建投資區(qū)域基本覆蓋全國(guó)，形成了沿海和沿江地區(qū)規(guī)模大、中西部地區(qū)數(shù)量多的格局。其中，廣東1500億元，江蘇850億元，貴州800億元，重慶600億元，云南、海南、湖北各500億元。公司同時(shí)在海外12個(gè)國(guó)家實(shí)施投資項(xiàng)目，正在8個(gè)國(guó)家推進(jìn)PPP項(xiàng)目，投資總額近90億美元。

根據(jù)測(cè)算，平均每1億元的高速公路投資可以拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.3至1.5億元；高速公路每增加1元投資，可拉動(dòng)投資4元，每1億元高速公路的投資建設(shè)可直接產(chǎn)生1800個(gè)就業(yè)崗位。

貴州省交通運(yùn)輸廳黨委書記、廳長(zhǎng)王秉清欣喜有余對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“貴州交通在‘十二五’期間有了長(zhǎng)足發(fā)展，投入總量6100億元，是‘十一五’的4倍，‘十一五’是1500億元，正好翻二番。2014年底廣州到貴陽(yáng)的高鐵正式開通，去年開通貴陽(yáng)到長(zhǎng)沙的高鐵，這兩條高鐵開通以后連接了13個(gè)城市，去年通昆明、明年通重慶、后年通成都，再后年通南寧，貴陽(yáng)與周邊城市形成三小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，真正的貴州交通進(jìn)入高鐵時(shí)代，對(duì)于貴州這樣一個(gè)省份來(lái)說(shuō)真的不得了。”

能不能形成大循環(huán)

經(jīng)過(guò)貴都高速公路這一投資模式鋪路，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，截至目前，該地與央企還探索出了BOT+EPC+政府補(bǔ)助、TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）、股權(quán)合作+EPC+運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼、融資加合作模式以及PPP購(gòu)買服務(wù)的模式。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希這樣評(píng)價(jià)上述PPP模式：從貴州的實(shí)踐來(lái)看，這是一個(gè)不斷實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上政府和社會(huì)資本得以有效的合作。

但劉尚希也表示：“我也有一些困惑，因?yàn)镻PP不是一錘子買賣，是一種長(zhǎng)期的合作，現(xiàn)在貴州發(fā)展這么快，我還在考慮的一個(gè)問(wèn)題，這種模式從未來(lái)的角度看，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在哪些地方？”

在劉尚希看來(lái)，PPP從短期看是沒(méi)有問(wèn)題的，但從長(zhǎng)期看，究竟能不能形成一種大循環(huán)？

他所說(shuō)的大循環(huán)，是指不管是使用者付費(fèi)、還是管理者付費(fèi)，都處于整體經(jīng)濟(jì)循環(huán)的框架中。其中，使用者付費(fèi)體現(xiàn)在物流、人流上，如果未來(lái)高速公路能夠擁有更多的使用者付費(fèi)，那么就能形成可持續(xù)的發(fā)展。

從全國(guó)的大環(huán)境來(lái)看，加上貴州的位置，劉尚希預(yù)判，該區(qū)域發(fā)展?jié)摿€是非常大的。如果在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資環(huán)境這方面能進(jìn)一步優(yōu)化，例如構(gòu)建一個(gè)大交通的格局作為基礎(chǔ)，良性循環(huán)的形成應(yīng)該問(wèn)題不大。

趙喜安根據(jù)自己多年實(shí)踐提出建議，未來(lái)在政策層面，希望政府部門進(jìn)一步健全法律體系，完善誠(chéng)信履約機(jī)制；在操作層面，希望政府與企業(yè)建立平等協(xié)商、權(quán)責(zé)匹配、責(zé)任落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、項(xiàng)目退出的機(jī)制；在市場(chǎng)層面，希望金融支持更加有力、資本收益更加合理、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境更加良性。

趙喜安期望看到的是，PPP在減輕財(cái)政壓力、降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮內(nèi)生動(dòng)力；在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)依法治國(guó)、供給側(cè)改革、去產(chǎn)能中發(fā)揮更大作用。

與企業(yè)相呼應(yīng)的是，貴州省下一步的實(shí)踐，將體現(xiàn)在貴州省的“十三五”規(guī)劃中。

邱禎國(guó)透露：“十三五期間的交通還將繼續(xù)加大建設(shè)。按我的理解，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上看就是需求側(cè)和供給側(cè)，從供給側(cè)來(lái)看，交通運(yùn)輸是最大的供給側(cè)。以互聯(lián)網(wǎng)+為例，真正落地還是要通過(guò)運(yùn)輸?shù)竭_(dá)家門口，才能拿到快遞，所以‘十三五’期間，貴州還將不遺余力推動(dòng)交通建設(shè)。”

在資金方面，王秉清直言：“有一點(diǎn)，我們省里面資金是準(zhǔn)備好的，以每年10%的速度遞增，估算到‘十三五’應(yīng)該有130億元。融資方面，我們正準(zhǔn)備建400億元的交通基金。利用政府基金四兩撥千斤的作用，緩解資金流轉(zhuǎn)壓力。”

王秉清說(shuō)：“未來(lái)的挑戰(zhàn)就是一個(gè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)，就是看部委、省委省政府敢不敢擔(dān)當(dāng)，我們報(bào)上去他們批，批了我們就干。”