經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 王雅潔 它可能是中國新一輪國企改革中最復(fù)雜、涉及面最大、同時也是最棘手的一個問題，以至于，它在已經(jīng)改革了1.1萬個國企職能機(jī)構(gòu)、分離72.24萬人近10年后，需要再次重啟。

它可能是新一輪國企改革中最容易被人忽視，但卻最容易引發(fā)內(nèi)部爭議的問題，以至于，它需要除了國資委之外，更多的部門和層級、更多社會資本和更有技巧的參與。

它可能是目前“拖累”國企盈利水平最大的一個因素，以至于，根據(jù)國務(wù)院研究中心的研究分析，它需要一些央企每年拿出至少一半的盈利收入來解決。

在中國國資委今年2月公布的國企“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”中，它排在第十位，被定名為“關(guān)于剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點(diǎn)”。按照國資委的計(jì)劃，從2016年開始，國資委將選擇2-3戶中央企業(yè)推進(jìn)所辦教育機(jī)構(gòu)深化改革試點(diǎn)，選擇2-3個城市開展國有企業(yè)退休人員社會化管理試點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，早在2014年，國資委和國務(wù)院研究中心幾乎的同時對國有企業(yè)的企業(yè)辦社會職能進(jìn)行過調(diào)研摸底，其結(jié)果整體一致。根據(jù)國務(wù)院研究中心的調(diào)查，中央企業(yè)大致?lián)碛衅髽I(yè)辦社會職能機(jī)構(gòu)約8000多個，需要年度費(fèi)用約800億元，需要地方年度費(fèi)用超1000億元。據(jù)稱，截至目前，此前的調(diào)研數(shù)據(jù)尚未出現(xiàn)特別明顯的縮減。

國資委相關(guān)人士稱，800億的年度費(fèi)用，主要是指中央企業(yè)為了解決企業(yè)社會辦職能和歷史遺留問題，每年需要從企業(yè)的盈利收入中拿出進(jìn)行補(bǔ)貼的部分，也有很少的一部分是政府對一些困難央企的財(cái)政補(bǔ)貼。這800億絕大多數(shù)都來自企業(yè)利潤，大概占到了總體利潤的50%。而1000億的地方年度費(fèi)用，則是指地方國有企業(yè)為解決辦社會職能需要進(jìn)行的來自企業(yè)和政府的補(bǔ)貼。

據(jù)介紹，國企企業(yè)辦社會職能，主要是指由于歷史原因?qū)е聡笞陨斫⒌尼t(yī)院、學(xué)校、供水、供電、供氣以及物業(yè)等，其中醫(yī)院和的學(xué)校的改革，自上世紀(jì)90年代到2007年，已經(jīng)進(jìn)行過改革，而此輪改革的重點(diǎn)是指：供水、供電、供氣以及物業(yè)，統(tǒng)稱“三供一業(yè)”。而國企歷史遺留問題，則主要是國有企業(yè)退休人員的社會化管理。

2015年12月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確，2016年在全國全面推開供水、供電、供熱和物業(yè)管理分離移交，啟動剝離醫(yī)療、教育等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。

如今，面臨轉(zhuǎn)型脫困、去庫存、去產(chǎn)能等艱巨任務(wù)的國有企業(yè)，經(jīng)濟(jì)增速與企業(yè)利潤都有不小回落，同時，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的緊迫讓去杠桿、淘汰過剩產(chǎn)能的力度繼續(xù)加大。在這樣的背景下，一場10年未竟的改革再次出發(fā)。

“三供一業(yè)”千億費(fèi)用

此輪國企的企業(yè)辦社會職能改革的涉及面究竟有多大？

全國人大財(cái)經(jīng)委員會副主任委員邵寧在其《國有企業(yè)改革實(shí)錄》一書中曾提到，根據(jù)2006年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國國有企業(yè)有自辦供水、供電、供暖、供氣等機(jī)構(gòu)2827個，在職職工近22萬人，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼為119.5億元，年末資產(chǎn)總額為299.8億元。邵寧曾任國資委副主任。

2014年國務(wù)院發(fā)展研究中心曾就“國有資本管理體制改革研究”這一課題，專門深入全國多地區(qū)基層展開研究。國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明參與了此次調(diào)查研究。他以黑龍江龍煤集團(tuán)為例說，兩年前，黑龍江龍煤集團(tuán)“三供一業(yè)”職工人數(shù)近8000人，年現(xiàn)金負(fù)擔(dān)7000多萬元。而其離退休人員管理負(fù)擔(dān)更重，龍煤集團(tuán)有23萬多離退休職工，管理人員多達(dá)3300多人，每年費(fèi)用高達(dá)1.8億元。

袁東明估計(jì)說，截至目前，龍煤集團(tuán)的離退休人員及“三供一業(yè)”社會改造移交費(fèi)用并沒有特別明顯的縮減。盡管近幾年黑龍江省和龍煤集團(tuán)采取了很多措施，但效果并不顯著。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2014年那次調(diào)研的課題組調(diào)研估算，僅央企層面，目前有“三供一業(yè)”、離退休人員管理、承辦教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和消防市政等五類社會職能機(jī)構(gòu)約8000多個，年度費(fèi)用約800億元；地方國有企業(yè)年度費(fèi)用超過1000億元。據(jù)稱，這與同年國資委的摸底結(jié)果大體一致。

按照國資委的預(yù)期，分離國有企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān)的最終目標(biāo)是：按照政企分開和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，明確企業(yè)與政府各自不同的定位，將社會職能交給政府和社會，徹底解決企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān)，使國有企業(yè)回歸到完全的市場主體地位，與其他市場主體處在平等競爭位置。

袁東明對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，改革開放已經(jīng)快40年了，《勞動合同法》正式實(shí)施也快十年，國企職工身份意識正在淡化，從上世紀(jì)80、90年代開始籌建的社保體制也在不斷完善，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的問題已經(jīng)不是很多了。像‘三供一業(yè)’、企業(yè)辦教育醫(yī)療等過去遺留下來的問題，還需要中央、地方和企業(yè)共同來解決。但是，對于新發(fā)生的企業(yè)辦社會職能，肯定要通過市場機(jī)制來解決。現(xiàn)在面臨的問題是，對遺留的問題沒有一個斬?cái)啵绻粩財(cái)啵碌木蜁絹碓蕉啵幢阍瓉淼钠髽I(yè)辦社會職能幫你解決了，又會有新的企業(yè)辦社會職能進(jìn)來，成為企業(yè)未來的負(fù)擔(dān)。解決企業(yè)辦社會職能問題，根本上還是要通過推進(jìn)國企改革來完成。

2016年2月，國資委提出了國有企業(yè)“十項(xiàng)改革”重點(diǎn)任務(wù)，第十項(xiàng)是“剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點(diǎn)”，國資委稱，要對“三供一業(yè)”企業(yè)辦教育醫(yī)療等繼續(xù)動刀，為建立市場化優(yōu)勝劣汰的公平機(jī)制鋪路。

對企業(yè)而言，企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題的解決并非易事。今年3月10日，武鋼集團(tuán)董事長馬國強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)稱，國有企業(yè)的企業(yè)辦社會職能問題在上一輪改革中已經(jīng)解決了一部分，主要是學(xué)校和醫(yī)院，這兩部分目前已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)社會化管理，目前要進(jìn)行的改革重點(diǎn)是“三供一業(yè)”；歷史遺留問題主要包括國企房改以及離退休人員的醫(yī)療養(yǎng)老等問題。這是新一輪改革的重點(diǎn)，涉及面比較多，一些問題也比較敏感，需要達(dá)成多方面的統(tǒng)一認(rèn)同。

一家煤炭企業(yè)管理人員對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“三供一業(yè)”的問題解決起來的確值得商榷，他以自己所在企業(yè)為例：“剝離之前得有一個標(biāo)準(zhǔn)吧，哪些算需要剝離的“三供一業(yè)”，哪個區(qū)域的需要移交改造，這些問題目前在我們企業(yè)還沒有達(dá)成共識，骨干人員平時都在生活區(qū)吃飯，少一頓電都不行啊，你說這怎么改？”

不僅僅是上述煤炭企業(yè)，在老工業(yè)基地，企業(yè)自辦的供水供電供暖等生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施，更是改革的難點(diǎn)之一，加上三供設(shè)施長期缺乏投入，設(shè)備陳舊破損，改造負(fù)擔(dān)較重，很多地方政府限于財(cái)力不愿接收。

一位國資委人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，原本已經(jīng)負(fù)擔(dān)沉重的國有企業(yè)不得不尋找“接盤手”。“我們想做去職能的改革，但是找不到接盤的人。”3月23日，一家省屬資源型企業(yè)負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，現(xiàn)在的狀況是地方財(cái)政吃緊難以接盤。

這還不是困難的全部。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研結(jié)果表明，“三供一業(yè)”問題的核心是社會移交所需改造費(fèi)用巨大。國務(wù)院發(fā)展研究中心相關(guān)課題組曾在調(diào)研中對一些地方國企做過估算：四川省屬國企“三供一業(yè)”改造移交費(fèi)用需14億元，黑龍江龍煤集團(tuán)移交費(fèi)用高達(dá)43億元，是每年現(xiàn)金補(bǔ)貼的數(shù)倍甚至數(shù)十倍。從全國來看，這筆費(fèi)用就可能會達(dá)到上萬億元。

新舊改革模式

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明所說的市場化機(jī)制協(xié)調(diào)解決，在一些地方國企中已經(jīng)可以找到端倪。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，東北地區(qū)的一家機(jī)械工業(yè)骨干企業(yè)，在幾年前為了完成企業(yè)辦社會職能的剝離改革，自尋出路，與中央企業(yè)形成對接，順利被中央企業(yè)接盤，進(jìn)入正軌，甚至一度發(fā)展?fàn)顩r非常好。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的形勢轉(zhuǎn)變，該機(jī)械工業(yè)骨干企業(yè)開始面臨新的挑戰(zhàn)，他們這次同樣沒有坐以待斃，該企業(yè)有職工主動向上級中央企業(yè)提出，可以放手讓該企業(yè)自己搏一搏，比如可以嘗試讓民營企業(yè)參與進(jìn)來，共同發(fā)展，通過股權(quán)多元化改革的方式來探索新的方向。

相關(guān)央企人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“這一點(diǎn)，其實(shí)可以從混合所有制改革的角度上去想，去打開思路，除了員工持股，混合所有制還有更大的發(fā)展空間，比如在剝離企業(yè)辦社會職能這一點(diǎn)上。”

事實(shí)上，上述機(jī)械工業(yè)骨干企業(yè)的探索并不是嘗鮮，在2000年左右，國資委曾在探索國有企業(yè)辦社會機(jī)構(gòu)多種分離方式時，嘗試過這種方式。實(shí)踐例子有，中國石化、兵器裝備集團(tuán)、原中國南車等企業(yè)都曾利用國有企業(yè)主輔分離、輔業(yè)改制政策對企業(yè)所辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行改制，尤為重要的是，在當(dāng)時引入了社會投資者，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)多元化的公司改革，成為面向市場自負(fù)盈虧的經(jīng)營型醫(yī)療機(jī)構(gòu)，同樣符合中國醫(yī)療體制改革的方向。

但是，除了上述探索，問題的復(fù)雜性在于，不是所有企業(yè)辦社會職能都能有除了地方政府之外的第三方接盤手，大部分企業(yè)辦社會職能的剝離改革，由于屬地化管理，還是依靠地方政府。而政府一方又是多層次、多部門的眾多主體。例如，一個中等城市中學(xué)的辦學(xué)主體可能是市教育部門，小學(xué)的辦學(xué)主體一般是區(qū)縣級教育部門等。每一個部門、層級都有自己的利益考量。

在上一輪關(guān)于國企剝離學(xué)校和醫(yī)院的社會職能時，武鋼集團(tuán)也曾采取過類似的措施。2013年2月，武鋼集團(tuán)引入華潤醫(yī)療集團(tuán)將成立55年的武鋼總醫(yī)院兼并重組，華潤武鋼（湖北）醫(yī)院管理有限公司，更名為華潤武鋼總醫(yī)院。目前，這是武漢市青山區(qū)唯一的三甲綜合醫(yī)院。當(dāng)時，通過類似的辦法將武鋼的一些學(xué)校和醫(yī)院職能逐步交給了社會。武鋼集團(tuán)董事長馬國強(qiáng)對此評價稱，“取得了不錯的效果，解決了一部分歷史遺留問題”。

這種引入專業(yè)社會資本對國企的企業(yè)辦社會職能接手改造的做法，是從上世紀(jì)90年代持續(xù)到2007年的上一輪改革中，國有企業(yè)普遍的做法。不過，邵寧在上一輪改革結(jié)束后，在《國有企業(yè)改革實(shí)錄》中這樣評價：由國有企業(yè)就分離社會職能與眾多政府部門談判基本上沒有太強(qiáng)操作性，而由同級財(cái)政對各類接收主體進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付是必不可少的。

而在當(dāng)下，在去產(chǎn)能、高負(fù)債、結(jié)構(gòu)調(diào)整和人員分流安置等多重壓力和矛盾交織局面下，國有企業(yè)要解決的企業(yè)辦社會職能問題似乎更為棘手，一些企業(yè)開始嘗試另一類更為大膽的方式進(jìn)行改革嘗試。

河北鋼鐵集團(tuán)下屬唐鋼集團(tuán)，從2010年開始就開始部署一場2.2萬職工從鋼鐵主業(yè)向非鋼業(yè)務(wù)的大轉(zhuǎn)移。唐鋼將自己原有的供氣、供暖、物業(yè)等業(yè)務(wù)，全部視為一場向非鋼領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)的項(xiàng)目，在“三供一業(yè)”原有的職工和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，分別成立了唐鋼氣體公司、物流公司、新事業(yè)公司、煤化工公司、房地產(chǎn)公司等超過20多家子公司，從事業(yè)務(wù)實(shí)際服務(wù)與教育培訓(xùn)、化工、房地產(chǎn)、水務(wù)等六大類產(chǎn)業(yè)。

在唐鋼有一種說法是，2.2萬人對于唐鋼來說，意味著25億的成本。但河北鋼鐵集團(tuán)董事長于勇曾在唐鋼集團(tuán)內(nèi)部表示，選擇非鋼產(chǎn)業(yè)，對于唐鋼來說，是一個戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。這場戰(zhàn)略性大轉(zhuǎn)移，幫助唐鋼比現(xiàn)在絕大部分國有企業(yè)提早5年實(shí)現(xiàn)了主輔剝離、人員安置和企業(yè)辦社會職能的改革。

再次出發(fā)

此輪“三供一業(yè)”為重點(diǎn)的企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題的改革，其實(shí)是上一輪改革的再次出發(fā)。

對于上一輪改革的成績，邵寧主編的《國有企業(yè)改革實(shí)錄》中采用的數(shù)據(jù)顯示，早在2002-2007年，全國國有企業(yè)就已經(jīng)分離辦社會職能機(jī)構(gòu)11044個，分離辦社會職能機(jī)構(gòu)人員72.24萬人，特別是國有企業(yè)辦普通中小學(xué)和公檢法機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)了分離，國有企業(yè)辦中小學(xué)等成為歷史，為企業(yè)減輕了大量社會負(fù)擔(dān)。

“減輕國有企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān)”的提法最早出現(xiàn)于1993年的十四屆三中全會。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企合一的特殊產(chǎn)物，國企辦社會職能的存在曾一度對當(dāng)時的企業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有過貢獻(xiàn)。隨著市場化改革的推進(jìn)，去企業(yè)辦社會職能已成為國企改革進(jìn)程中不得不逾越的一道坎。

中國石化2000年左右在對下屬企業(yè)所辦社會職能進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后，曾得出結(jié)論：“一個人從生到死所涉及的社會職能，中國石化全有，從醫(yī)院、幼兒園、學(xué)校、就業(yè)到火葬場。”職工社會生活的復(fù)雜性導(dǎo)致國有企業(yè)辦社會的種類繁雜。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心此前的調(diào)研，袁東明對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，從機(jī)構(gòu)數(shù)量上來看，中央企業(yè)遺留的辦社會職能機(jī)構(gòu)數(shù)量相對較多。主要原因是地方上比較容易解決接盤問題，比如地方上可以采取直接并軌，退休職工移交給社會等辦法，但如果是央企，地方政府一般不愿意接盤，因?yàn)闆]有屬地化，在機(jī)構(gòu)管理等對接問題上較難達(dá)成一致。

但隨著經(jīng)營收入壓力的增大、市場環(huán)境和政策環(huán)境的變化，越來越多的國有企業(yè)在企業(yè)辦社會職能方面，已經(jīng)難以為繼。據(jù)了解，目前一家交通運(yùn)輸工具制造行業(yè)的國有企業(yè)承擔(dān)著棚戶區(qū)改造，涉及594戶職工，職工生活區(qū)水電改造、離退休人員醫(yī)藥費(fèi)、分離廠辦大集體等社會包袱，資金缺口近2億元。

而一家船舶制造企業(yè)緊密相關(guān)的設(shè)計(jì)研究院，在轉(zhuǎn)制后由原事業(yè)單位職工福利分房轉(zhuǎn)為單位自管房，房屋維修和生活配套仍需自行解決，維修成本巨大，該院已經(jīng)無力承擔(dān)。此外，該院轉(zhuǎn)制前是差額預(yù)算（單位首先用自己的收入抵補(bǔ)支出，收不抵支的差額部分再由財(cái)政撥款彌補(bǔ)）事業(yè)單位，不屬于公費(fèi)醫(yī)療，國家無政策明確該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源。目前，該院有215名轉(zhuǎn)制前的離退休人員，每年需要100多萬元醫(yī)療費(fèi)需要該院承擔(dān)，還需要承擔(dān)這些人員住房補(bǔ)貼近300萬元，嚴(yán)重影響到該院的效益和市場競爭能力。

面對上述歷史遺留問題，上述兩家單位目前除了自己“兜著”，并無更好的辦法。

而在一些地方，在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，一些國有企業(yè)選擇了風(fēng)險(xiǎn)隱患更大的“甩包袱”方式來處理企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，在西南地區(qū)，有一些企業(yè)在剝離企業(yè)辦社會職能時，許多企業(yè)為了盡快適應(yīng)市場，在改革重組中將富余人員和辦社會職能資產(chǎn)率先剝離出來，留在原母體企業(yè)，形成一個空殼企業(yè)繼續(xù)承接舊體制留下的這些負(fù)擔(dān)，而將優(yōu)良資產(chǎn)改制上市。這種一個企業(yè)雙重體制交叉運(yùn)行的狀況，增大了企業(yè)改革中體制和機(jī)制創(chuàng)新的難度，使得企業(yè)改革極不徹底，難以通過實(shí)現(xiàn)規(guī)范的市場化運(yùn)作。

同時，留在原母體企業(yè)的社會職能，需要母集團(tuán)持續(xù)不斷的輸血，為了維持社會職能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，每年需要支付超過億元的補(bǔ)貼費(fèi)用，占據(jù)企業(yè)年均利潤總額的50%以上，類似這種成本費(fèi)用負(fù)擔(dān)直接降低了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

不過，僅就醫(yī)院和學(xué)校而言，上一輪改革也不徹底。因此，在2016年國資委的“十項(xiàng)改革”計(jì)劃表中，將選擇2—3戶中央企業(yè)推進(jìn)所辦教育機(jī)構(gòu)深化改革試點(diǎn)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明表示，2016年的所辦教育機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革，落點(diǎn)很可能是針對資源型企業(yè)，尤其在偏遠(yuǎn)地區(qū)，面臨困難比較多的特大型企業(yè)當(dāng)中，從行業(yè)角度看，包括礦產(chǎn)、煤炭、鋼鐵、石油石化等。

一名央企內(nèi)部人士說：“現(xiàn)在這種形勢，我們也想甩掉歷史包袱，但很難，肯定要花費(fèi)一定的代價，而且還牽涉到人的問題，如果是單純的東西還好辦些，牽涉到人就要考慮多方溝通，不能魯莽行事。”

十年之后再次啟動的這場剝離企業(yè)辦社會職能改革，看起來困難重重。這場改革所面對的是幾十年來國有體制日積月累逐漸固化的獨(dú)特現(xiàn)實(shí)環(huán)境，它想要解決的問題是“三供一業(yè)”職能的剝離，而這卻是衡量國企能否在新一輪改革中能否脫胎換骨的根本參照。

2016年，在國有企業(yè)新舊矛盾交織、新舊場景轉(zhuǎn)換的背景下，改革再次出發(fā)。