經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 楊志勇/文

一

全國(guó)財(cái)政支出的85%左右由地方財(cái)政支出，三萬(wàn)多億元國(guó)庫(kù)存款余額的多數(shù)又屬于地方的。地方財(cái)政庫(kù)款管理確實(shí)重要。2016年，財(cái)政部已兩次強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政庫(kù)款管理，第二次更是要求采取有效措施進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政庫(kù)款管理工作。

提高財(cái)政庫(kù)款管理水平，并促進(jìn)國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化，是財(cái)政制度現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)容之一。財(cái)政資金是公共資金，本有內(nèi)在的資金效率提高的要求。在財(cái)政收入增速放緩、財(cái)政支出壓力加大的今天，改進(jìn)國(guó)庫(kù)管理，意義更加特殊。地方財(cái)政庫(kù)款管理水平相對(duì)落后，財(cái)政資金沉淀，財(cái)政資金效率優(yōu)化不夠，造成財(cái)政資金浪費(fèi)。這種狀況亟待改變。

積極財(cái)政政策已延續(xù)數(shù)年，2016年這種擴(kuò)張性的財(cái)政政策還要加力增效。財(cái)政政策擴(kuò)張程度如何，甚至于是否擴(kuò)張，不是預(yù)算赤字安排了就可以的。如果預(yù)算執(zhí)行不力，那么預(yù)算支出和實(shí)際支出的差距就可能有較大。安排的預(yù)算資金不能真正支出，財(cái)政政策的擴(kuò)張效力勢(shì)必要打折扣。因此，加強(qiáng)地方財(cái)政庫(kù)款管理，也是促進(jìn)積極財(cái)政政策落實(shí)的重要舉措之一。

加強(qiáng)地方財(cái)政庫(kù)款管理，是盤(pán)活財(cái)政存量資金工作的一部分。盤(pán)活財(cái)政存量資金，是近幾年一項(xiàng)重要且艱巨的任務(wù)。盤(pán)活財(cái)政存量資金，可以緩解財(cái)政壓力，促進(jìn)財(cái)政資金管理的改善。盤(pán)活財(cái)政存量資金難度大，利益調(diào)整涉及面廣，工作難度相當(dāng)大。如果盤(pán)活不得力，那么大量資金就可能趴在賬上，這種浪費(fèi)實(shí)屬不該。它還可能導(dǎo)致一些需要資金的地方不能得到有效支持。

二

地方財(cái)政庫(kù)款管理存在什么問(wèn)題？為什么地方財(cái)政庫(kù)款會(huì)沉淀？顯然，不是所有地方都有較多的財(cái)政庫(kù)款沉淀。地方財(cái)政庫(kù)款沉淀的問(wèn)題在不同地方表現(xiàn)不一。在一些財(cái)力嚴(yán)重短缺的地方，財(cái)政庫(kù)款沉淀問(wèn)題可能不嚴(yán)重，財(cái)政資金入不敷出問(wèn)題本來(lái)可能就較為嚴(yán)重。財(cái)政庫(kù)款沉淀對(duì)于多數(shù)地方來(lái)說(shuō)，可能是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。在這樣的地方，有些部門(mén)（領(lǐng)域）可能只是一般的資金不足，而有些可能?chē)?yán)重缺少資金支持。財(cái)政庫(kù)款沉淀在不同地區(qū)不同用款部門(mén)不同程度存在。為此，我們首先需要找到地方財(cái)政庫(kù)款花不出去的原因。

財(cái)政支出需求很旺，可支配財(cái)力往往很有限。以各種競(jìng)爭(zhēng)性方式得到的財(cái)政資金卻不能支出，原因何在？從表面上看，這是預(yù)算編制不合理所致的。預(yù)算編制不夠科學(xué)，是預(yù)算支出不能進(jìn)行的直接原因。細(xì)究起來(lái)，許多問(wèn)題的根源可能在公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理制度上。不夠合理、不能與市場(chǎng)有效對(duì)接的財(cái)務(wù)管理制度，導(dǎo)致一些本來(lái)很有必要的支出無(wú)法真正支出。例如，某些項(xiàng)目需體現(xiàn)人的腦力勞動(dòng)，需支付相應(yīng)的補(bǔ)償金，但是，現(xiàn)有的財(cái)務(wù)制度對(duì)此多有較嚴(yán)格的限定，或不能支出，或可以支出但距離市場(chǎng)行情差距較大。這就可能導(dǎo)致一些本該做的事無(wú)法做下去。其結(jié)果或是預(yù)算執(zhí)行主體把事情做了，卻留下了欠款的問(wèn)題；或讓預(yù)算執(zhí)行主體干脆無(wú)法做事，特別是有一些事情需要實(shí)際支出才有可能，但是較大的市場(chǎng)價(jià)差使得該做的事無(wú)法執(zhí)行下去。

這種與市場(chǎng)對(duì)接不夠好的支出安排，在過(guò)去可能有一定的“變通”做法，只要這種“變通”不是將公家的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入個(gè)人口袋，就不會(huì)有被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著制度的越來(lái)越規(guī)范，已經(jīng)制定出來(lái)的制度，即使不太合理，也需要得到執(zhí)行。這樣，一些在過(guò)去可以支出的項(xiàng)目，現(xiàn)在則無(wú)法執(zhí)行。基于這樣的財(cái)務(wù)管理制度的預(yù)算編制，無(wú)論如何，都難以做到合理科學(xué)。

三

地方財(cái)政庫(kù)款管理得怎么樣才算管得好？績(jī)效考核需要解決好指標(biāo)選擇問(wèn)題。地方財(cái)政庫(kù)款管理績(jī)效需要更加客觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系加以評(píng)估。沒(méi)有什么財(cái)力，沒(méi)有庫(kù)款余額，或余額很少，也不見(jiàn)得就是工作業(yè)績(jī)好。

第一，地方財(cái)政庫(kù)款管理的首要目標(biāo)是什么？滿(mǎn)足地方財(cái)政支出的需要應(yīng)是首先考慮的問(wèn)題。財(cái)政支出缺乏資金保障，是地方財(cái)政庫(kù)款管理不應(yīng)該出現(xiàn)的情形。從當(dāng)前來(lái)看，加快財(cái)政支出執(zhí)行進(jìn)度，可以減少庫(kù)款余額，讓預(yù)算安排和執(zhí)行進(jìn)度更加一致，有利于財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)該是地方財(cái)政庫(kù)款管理所應(yīng)著力的。

第二，地方財(cái)政庫(kù)款余額是不是越少越好？各地財(cái)政狀況不一，財(cái)政存量資金肯定有差別。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政前些年積累了較多財(cái)政資金。這些資金可以為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的后續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持，可以抵御未來(lái)可能發(fā)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。盤(pán)活不應(yīng)理解為一定要將在賬戶(hù)上的錢(qián)都花出去。盤(pán)活財(cái)政存量資金切忌一刀切。地方公共服務(wù)提供到位，該做的公共項(xiàng)目都做了，就沒(méi)有必要無(wú)謂地多花錢(qián)。為花錢(qián)而花錢(qián)，財(cái)政資金效率可能更低。表面上看，錢(qián)多花，財(cái)政政策擴(kuò)張力度更大。一些項(xiàng)目，沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的可行性論證，就不應(yīng)該安排相應(yīng)的支出。這是支出的最起碼的底線(xiàn)。財(cái)政支出的短期和中長(zhǎng)期目標(biāo)需要兼顧。僅以余額多少來(lái)判斷地方財(cái)政庫(kù)款管理績(jī)效，實(shí)在難以說(shuō)清是多了好，還是少了好。

第三，地方財(cái)政庫(kù)款管理怎么做才不會(huì)破壞地方積極性？地方財(cái)政庫(kù)款余額多，可能是因?yàn)楫?dāng)年該花的錢(qián)沒(méi)花出去，也可能是因?yàn)橥甑呢?cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)所致。對(duì)于往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，需要區(qū)分形成原因，采取不同做法。分級(jí)財(cái)政管理體制下，地方對(duì)自有財(cái)政資金應(yīng)該有充分的支配權(quán)，這是調(diào)動(dòng)地方積極性的需要。地方對(duì)來(lái)自中央的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不能保證支出進(jìn)度，那么中央財(cái)政就可以區(qū)分原因，核減專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總量或停止某些項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付。

第四，應(yīng)該怎么看待地方財(cái)政庫(kù)款的現(xiàn)金管理？加大地方現(xiàn)金管理力度，是盤(pán)活財(cái)政存量資金的方式之一。現(xiàn)金管理的錢(qián)確實(shí)是地方?jīng)]有花出去的錢(qián)，但不能簡(jiǎn)單地將這部分資金加單加總，作為地方應(yīng)該減少庫(kù)款余額的依據(jù)。這里更應(yīng)該得到關(guān)注的是地方預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。只要按照計(jì)劃進(jìn)行，地方在財(cái)政庫(kù)款管理中的工作就應(yīng)得到充分的認(rèn)可。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是大勢(shì)所趨。加快國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理改革的步伐，是盤(pán)活地方財(cái)政存量資金的重要途徑之一。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理已起步且在加快，未來(lái)應(yīng)盡快在全國(guó)各地鋪開(kāi)。

第五，地方財(cái)政庫(kù)款管理問(wèn)題的關(guān)鍵在哪里？庫(kù)款管理與預(yù)算管理制度建設(shè)密切相關(guān)。沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)算管理制度配套，盤(pán)活的財(cái)政存量資金也可能二次沉淀。要做好預(yù)算管理制度建設(shè)工作，當(dāng)務(wù)之急是夯實(shí)基礎(chǔ)，完善公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理制度，形成接地氣的財(cái)務(wù)管理制度。無(wú)法和市場(chǎng)對(duì)接的財(cái)務(wù)管理制度，看似守住了支出的低標(biāo)準(zhǔn)，但結(jié)果更可能是撿了芝麻丟了西瓜，耽誤大事。財(cái)務(wù)管理制度應(yīng)該盡快加以改革，要體現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向，要讓支出標(biāo)準(zhǔn)更符合市場(chǎng)實(shí)際情況。不同的經(jīng)費(fèi)管理模式，意味著不同的管理成本。在一些領(lǐng)域，可以探索績(jī)效為主的經(jīng)費(fèi)包干制度，而不必一味地強(qiáng)調(diào)支出的合規(guī)性，畢竟所有的財(cái)政支出都是以績(jī)效為導(dǎo)向的。

第六，地方財(cái)政庫(kù)款管理與宏觀調(diào)控的矛盾應(yīng)該怎么處理？地方財(cái)政庫(kù)款管理的目標(biāo)應(yīng)與分級(jí)財(cái)政管理體制的要求相吻合，應(yīng)充分體現(xiàn)地方的積極性。不可避免地，一些地方財(cái)政庫(kù)款余額雖然較多，但不可能消化殆盡，這可能與宏觀調(diào)控的目標(biāo)有沖突，但是，負(fù)有宏觀調(diào)控職責(zé)的中央政府，應(yīng)該在地方財(cái)政行為的基礎(chǔ)之上選擇合理的對(duì)策。當(dāng)然，地方也必須在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，更加有效地支配地方財(cái)政資金。中央督促地方財(cái)政庫(kù)款管理，應(yīng)該更多地放在讓地方安全有效使用財(cái)政資金上，放在加快推進(jìn)分級(jí)財(cái)政管理體制改革的進(jìn)程上。分級(jí)財(cái)政改革的到位將形成規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系，地方財(cái)政的自主權(quán)還會(huì)有更大的提升。

總之，評(píng)判地方財(cái)政庫(kù)款管理的績(jī)效，需要考慮方方面面的因素，而不能只盯著賬戶(hù)余額有多少。預(yù)算應(yīng)該得到嚴(yán)格的執(zhí)行，但相關(guān)的配套制度也應(yīng)該健全，讓?xiě)?yīng)該執(zhí)行的預(yù)算能夠執(zhí)行下去。作為大國(guó)，地方財(cái)政應(yīng)該在中央的領(lǐng)導(dǎo)下有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政自主權(quán)限，否則中央和地方兩個(gè)積極性就不容易得到保證。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》副主編兼編輯部主任、研究員）