龐溟/文
新二元格局：國(guó)有化的地、原住民的房
深圳的發(fā)展史，就是一部改革開放引發(fā)快速城市化的歷史：從1979年到2011年，城市建成區(qū)規(guī)模從3平方公里到863平方公里，增長(zhǎng)300多倍；城鎮(zhèn)人口從3萬人到1500多萬人，增長(zhǎng)500多倍；GDP從1.96億元到突破1.1萬億元，增長(zhǎng)5000多倍……在《深圳新土改》一書的開頭，周其仁教授帶領(lǐng)的深圳土地改革研究項(xiàng)目組以這一連串“在城市發(fā)展史上難以被超越的紀(jì)錄”為起點(diǎn)，展開針對(duì)深圳土改兩年多實(shí)地調(diào)查的歷史敘述、理論分析、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與政策建議。
為解決改革開放初期國(guó)家“只給政策不給錢”，只有地皮和嘴皮“兩張皮”的融資問題，1987年深圳土地拍賣的“第一槌”，開啟了政府先征用土地、再出讓給市場(chǎng)、以地?fù)Q錢的模式，做到了用3000萬元原始資本撬動(dòng)76.3億元的基礎(chǔ)建設(shè)投資。更重要的是，這創(chuàng)造了新中國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的先例，深遠(yuǎn)影響了后來的財(cái)政體制、金融改革與城市化進(jìn)程，甚至推動(dòng)了1988年的憲法修正案，以法律形式確認(rèn)了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。
經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，關(guān)內(nèi)的土地資源日見稀缺，而且由于市域面積有限，難以外延擴(kuò)張，制約了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市升級(jí)。深圳市政府關(guān)注的重心也相應(yīng)地由“籌錢”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;籌地”。從1992年到2004年，深圳希望通過“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”，把特區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地，把全部關(guān)外農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，實(shí)現(xiàn)土地全盤國(guó)有、統(tǒng)一配置使用，既謀求國(guó)有土地增量的相關(guān)收益，又謀求消減國(guó)家土地管制對(duì)城市發(fā)展的束縛，一勞永逸地免除農(nóng)地轉(zhuǎn)用層層報(bào)批的麻煩。
但當(dāng)年寫下“改革急就章”的人們，遺留下了大量羈絆土地再次開發(fā)利用的歷史問題。世代居住在深圳的30萬“原住民”，也不愿坐視急速城市化帶來的土地大幅增值盡歸政府。目前，深圳存在著三個(gè)“半壁江山”：934平方公里的建設(shè)用地中，有約32%是“合法外用地”；8.2億平方米的建筑總量中，有48%的面積屬于所謂“違法建筑”；目前，在深圳建設(shè)用地和建筑總量的“法內(nèi)”與“法外”世界中居住的人口，大體各占一半，而房租收入大約占到深圳市GDP的3-5%。
可以說，全盤土地國(guó)有化并沒有終結(jié)城鄉(xiāng)二元體制，卻在事實(shí)上演化出“法內(nèi)世界”與“法外世界”旗鼓相當(dāng)并密切交織的新的二元結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)界定的不清晰或曰模糊，在強(qiáng)勢(shì)的政府和經(jīng)濟(jì)上理性的原住民之間造成了諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的問題與矛盾，直接導(dǎo)致“國(guó)有化的地、原住民的房”和“一塊土地、各自表述”：市里認(rèn)為是應(yīng)轉(zhuǎn)未轉(zhuǎn)的國(guó)有土地，而原住民認(rèn)為是應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)的集體土地。“一面是地價(jià)房?jī)r(jià)高漲，一面是資源大量閑置，深圳陷入了‘業(yè)主不得收入、市場(chǎng)不得資源、政府不得稅收’的整體性僵局”。
玻璃瓶里的螞蟻：看到光明，但使不上勁
僵局之出現(xiàn)，在于政府未能認(rèn)清“產(chǎn)權(quán)不清”和“官民拉鋸”造成的在制度上鼓勵(lì)搶建和違建的后果，未能認(rèn)清土地的價(jià)格形成機(jī)制，未能認(rèn)清對(duì)單方?jīng)Q定的價(jià)格抱有僥幸心理、試圖低價(jià)征地轉(zhuǎn)地在法律、維穩(wěn)、稅收、信譽(yù)等方面的全部代價(jià)，未能認(rèn)清對(duì)產(chǎn)權(quán)的授予做過多過細(xì)、拖泥帶水的規(guī)制對(duì)營(yíng)造市場(chǎng)、促進(jìn)交易和保護(hù)執(zhí)行帶來的干擾。
深圳1900多平方公里的土地已經(jīng)開發(fā)建設(shè)了900多平方公里，開發(fā)強(qiáng)度接近50%，剩下都是不能開發(fā)的生態(tài)保護(hù)區(qū)。但深圳的發(fā)展真的已經(jīng)到了“無地可用”的程度嗎？其實(shí)并不盡然。課題組指出，與鄰近的香港相比，深圳的土地面積是香港的2倍，開發(fā)面積是香港的4倍，但是經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出只有香港的3/4，人均產(chǎn)出只有香港的1/3，地均產(chǎn)出只有香港的1/5。“無地可用的意思，是土地利用效率太低，再開發(fā)的潛力其實(shí)很大”。
寶安區(qū)沙井街道共和社區(qū)黨支部書記張金泉在接受課題組訪談時(shí)坦陳，村里70%的私宅沒有本，30%的廠房沒有本。已經(jīng)蓋了廠房的土地則在2005年被市里和區(qū)里劃入生態(tài)控制線，“他拿1985年的圖紙?jiān)陔娔X上畫，但我們1993年、1995年蓋的廠房”。張金泉后悔的是，2010年拆的村部，“政府什么時(shí)候叫我們停，我們就什么時(shí)候停，越老實(shí)越麻煩，如果我們不是答應(yīng)停的話，早就蓋好了”。另外一幅政府土地，被“征走1000畝，返還兩百畝給我。當(dāng)時(shí)我們沒有蓋，現(xiàn)在蓋，但現(xiàn)在開始查違了，說我們違規(guī)，停下來了”。
課題組發(fā)現(xiàn)，隨著商業(yè)利益的增加，歷史遺留問題當(dāng)事人有意愿來辦理產(chǎn)權(quán)證，但政府又“舍不得”輕易放權(quán)，導(dǎo)致業(yè)主申報(bào)率很高而處理率很低。“一個(gè)解釋是，政府不希望民間建房以增加將來的征收成本”。問題在于，“權(quán)屬不清楚到清楚的轉(zhuǎn)變恰恰就是政府的責(zé)任，而不能作為政府限制民間的手段”。
按照張金泉的比喻，“沒有門路給我們報(bào)手續(xù)，四個(gè)路口都是紅燈，綠燈壞了，沒人管，這不是開車人的責(zé)任，我們就開過去了”。把紅燈換成綠燈，那應(yīng)當(dāng)是交通部門的問題，“他們有義務(wù)把紅燈換成綠燈，只要路通就可以了，我們交了路費(fèi)，燈不亮怎么行。”也就是說，“與其誰也不能動(dòng)，不如給一個(gè)政策讓它動(dòng)起來，至于什么條件可以再談”。應(yīng)當(dāng)通過仔細(xì)的工作，充分發(fā)掘市場(chǎng)機(jī)會(huì)，努力找到既合理又合法的利益平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方共贏。
不過，深圳政府各部門在實(shí)際工作中并未全面圍追堵截“合法外用地”和“違法建筑”，而是設(shè)置一定條件，分類對(duì)待，通過政府、原農(nóng)村集體、原村民、開發(fā)商等各方的和解合作，讓部分符合質(zhì)量、技術(shù)和安全標(biāo)準(zhǔn)的土地房屋轉(zhuǎn)為合法、進(jìn)入市場(chǎng)。只是成功案例的合法化道路都很艱難：中閩花園統(tǒng)建樓改為保障性住房的項(xiàng)目歷經(jīng)三年才完成；寶安區(qū)懷德廣場(chǎng)項(xiàng)目五年來報(bào)建和審批所經(jīng)歷的極為繁雜的程序，更是反映了多樣化的城市更新實(shí)施主體在自下而上尋求合法化過程中的艱辛和坎坷。用懷德社區(qū)支部書記潘燦森的話說，他們就像是“玻璃瓶里的螞蟻”——光明但沒出路，“自身有能力，但使不出勁來”。
柔性身段與理性思維：合法化絕大多數(shù)人民的活動(dòng)
慶幸的是，深圳的決策層在對(duì)以上兩元結(jié)構(gòu)可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治后果做出研判后，通過各種靈活的行政管理措施，把場(chǎng)所的合法性與活動(dòng)的合法性區(qū)分開來，努力將大量外來流動(dòng)人口和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入公共管理的范疇。
現(xiàn)存的深圳二元土地結(jié)構(gòu)，其實(shí)已經(jīng)包含著實(shí)際出發(fā)、區(qū)別對(duì)待、有條件承認(rèn)、從舊不從新、允許按現(xiàn)狀完善歷史手續(xù)、局部合法化處理合法外行為等諸多積極因素。國(guó)土管理部門城市更新、統(tǒng)建樓征收等政策以及深圳市房屋租賃管理辦公室、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、消防部門對(duì)“違法建筑”的管理實(shí)踐，都打破了合法與“合法外”的絕對(duì)對(duì)立，體現(xiàn)了合作與包容的思路以及尊重歷史、尊重市場(chǎng)、尊重契約的原則，在實(shí)施中取得了良好的效果，積累了不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)。“深圳一講起違章建筑來都是天文數(shù)字”，但寶安管理局消防支隊(duì)與中國(guó)科技大學(xué)火災(zāi)科學(xué)實(shí)驗(yàn)室對(duì)城中村歷史遺留建筑的火災(zāi)案例展開的合作研究顯示，“寶安的火災(zāi)發(fā)生頻率跟上海、杭州或全國(guó)同等行政級(jí)別的城市相比，沒有顯著的區(qū)別”。課題組發(fā)現(xiàn)，無論是村民自建的高樓還是體量龐大的統(tǒng)建樓，一般都有專門的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位，建成危樓的概率極低。寶安區(qū)的統(tǒng)建樓盤中閩花園作為“違法建筑”被政府收購時(shí)，政府曾雇用專業(yè)的鑒定公司對(duì)樓房質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)，結(jié)果顯示，建筑完全滿足安全指標(biāo)與正常使用的要求。那么這些沖著市場(chǎng)而來的“違法建筑”究竟傷害了誰？“到底是什么‘法’，把一半的土地、建筑、人口排除在外？”“城中村的居民樓不可能不管，就像孩子生下來了，你不可能把它掐死，掐死是不人道的，你只有把它納入監(jiān)管”。課題組認(rèn)為，這些做法的共同特點(diǎn)都是從承認(rèn)現(xiàn)狀出發(fā)，按照“不傷害他人利益”的最低要求解決業(yè)務(wù)上的問題，讓具有“存在合理性”的做法合法化。這恰恰可以作為新一輪深圳土改的基本思路，那就是“盡最大可能把絕大多數(shù)人民對(duì)他人與公眾無害的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法化的空間”。而逐步承認(rèn)那些不損害他人的市場(chǎng)自發(fā)行為，將其合法化并納入到“法內(nèi)世界”，一定是多方共贏且增進(jìn)社會(huì)福利的，這也正是中國(guó)30多年來的改革路徑。
真實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)：有理想的經(jīng)驗(yàn)主義
2016年5月25日，深圳進(jìn)一步啟動(dòng)以“產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控”為核心原則的土地管理制度改革，試圖解決土地確權(quán)等歷史遺留問題，深化土地資源市場(chǎng)化與資本化配置。用前國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史的話來說：“這是我國(guó)土地管理制度改革歷史上又一次里程碑式的重大抉擇。”深圳土地制度改革不僅具有區(qū)域性意義，還具有為全國(guó)其他城市面臨的共性問題破解困局、尋覓出路的全局性意義。
“一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府應(yīng)該是去保護(hù)市場(chǎng)自發(fā)的秩序，而不是把它們推到‘非法’的世界里面去”。或然、應(yīng)然與實(shí)然之間的連接，就應(yīng)該是“從行得通的經(jīng)驗(yàn)里提煉政策元素”，就應(yīng)該是“能盡最大努力把絕大多數(shù)人民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入其中”的“合法框架”，這才是真正在價(jià)值、規(guī)范、體系、程序上都堪稱合理的善法、良法。這才是能落到實(shí)處的公眾利益，而非某一階層、群體、個(gè)人的利益所對(duì)應(yīng)的偽命題。
更進(jìn)一步說，是倚重自上而下的設(shè)計(jì)還是敬畏自下而上的智慧？是尊重基層、民眾、市場(chǎng)從實(shí)踐中提煉出來的經(jīng)驗(yàn)、凝聚而成的共識(shí)、行之有效的做法，還是用希望、臆測(cè)、教條、期許去代替現(xiàn)實(shí)、證據(jù)、規(guī)律、事實(shí)？是做先驗(yàn)主義者還是經(jīng)驗(yàn)主義者？對(duì)這些問題的不同回答，恰恰代表了30多年來開展改革、評(píng)價(jià)改革的不同思路。
市場(chǎng)行為并不是純凈的環(huán)境中發(fā)生的，而是在錯(cuò)綜復(fù)雜、相互勾連的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中以及在無法回避的政治現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)的。這也就要求我們?cè)谘芯亢完U述發(fā)展、制度、產(chǎn)權(quán)、合約、組織、壟斷、管制等議題時(shí)，必須“接地氣”地將完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)漠?dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與中國(guó)實(shí)際、自身實(shí)踐、調(diào)查研究相結(jié)合，不能僅僅滿足于單純講述現(xiàn)象的純經(jīng)濟(jì)含義，更應(yīng)理清說透背后完整的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯鏈條以及各種客觀現(xiàn)實(shí)的限制與約束。
按照課題組成員徐遠(yuǎn)教授的說法，“從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，從經(jīng)驗(yàn)中求解，努力做一個(gè)經(jīng)驗(yàn)主義者，這是我們的目標(biāo)”。這也正是課題組20多人在兩年多的時(shí)間里先后三次前往深圳，走訪了十幾個(gè)項(xiàng)目與基層社區(qū)，開了上百場(chǎng)座談會(huì)深入了解各方面情況的根本用意所在：抱持一種有理想的經(jīng)驗(yàn)主義情懷，做一種關(guān)注真實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)。
我們完全有理由相信，當(dāng)政府職能從包辦城市土地供給，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑殖赏恋爻鲎屖找娲_保城市公共設(shè)施的供給，誘導(dǎo)新的市場(chǎng)主體對(duì)城市發(fā)展的潛在機(jī)會(huì)做出更為積極的反應(yīng)，這不僅僅代表了全新的城市建設(shè)思路，也順應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變的潮流，更是回應(yīng)了十八屆三中全會(huì)提出的“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的訴求。
十七世紀(jì)英國(guó)詩人約翰·堂恩寫過：“沒有哪個(gè)人是一座孤島，自身就已完整；每個(gè)人都是構(gòu)成大陸的一塊，是汪洋的一部分。”在時(shí)代洪流的沖刷下，每一塊土地、每一方水面、每一寸紅線、每一處家宅，都是屬于你我每個(gè)人的安身立命之處，概莫能外。
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