國土資源部希望明確土地督察機(jī)構(gòu)的法律地位。本報(bào)獲悉，國土資源部正在擬訂《國家土地督察條例》，并爭取將這一法規(guī)列入2008年的國務(wù)院法制辦立法計(jì)劃中。

土地督察立法

土地督察制度是2007年開始施行的。國土資源部向地方派駐了9個(gè)土地督察局，國土資源部部長徐紹史兼任總督察。這一制度被認(rèn)為填補(bǔ)了對地方政府土地利用和管理行為糾正監(jiān)督機(jī)制的缺陷。

土地督察局享有 “提出糾正意見”、“提出整改意見”、“責(zé)令限期整改和暫停用地審批”的權(quán)力，這被業(yè)界稱為土地管理的三道“令牌”。

國家土地督察北京局局長樊志全認(rèn)為，土地督察機(jī)構(gòu)可以對省級政府講話，是國務(wù)院授權(quán)、土地總督察授權(quán)，這樣督察發(fā)現(xiàn)的問題都可以和省級政府溝通、協(xié)調(diào)，很多問題相對容易解決。

過去，一些地方國土資源部門官員很難對地方政府官員實(shí)行監(jiān)督。一些土地督察官員說，地方國土資源廳是單打獨(dú)斗，有的不敢拿到臺(tái)面上，有的是地方官員說怎么辦就怎么辦。“他們有他們的難處，他們的難處剛好國家土地督察機(jī)構(gòu)可以補(bǔ)充。”

據(jù)國家土地副總督察甘藏春介紹,國家土地督察制度建立以來,先后向北京、河南、云南、遼寧、山西等14個(gè)省(直轄市)及計(jì)劃單列市人民政府發(fā)出了三道“令牌”。通過專項(xiàng)督察，拆除非法建(構(gòu))筑物133.15萬平方米，復(fù)耕土地1388.42畝，收回閑置土地3266宗，面積3.67萬畝；9名相關(guān)責(zé)任人被移送公安和司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，31名相關(guān)責(zé)任人被移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法追究行政責(zé)任。

不過，國土資源部法規(guī)司司長王守智日前表示，盡管國辦發(fā)〔2006〕50號文件明確了國家土地督察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)，但國家土地督察機(jī)構(gòu)的地位并未以法律形式予以明確，在實(shí)際工作中土地督察權(quán)的行使缺乏法律依據(jù)。

國家土地督察成都局局長董祚繼告訴本報(bào)，沒有相關(guān)的法律依據(jù)，執(zhí)行工作會(huì)遇到很多困難，“例如我們在要求被督察對象出示相關(guān)文件的時(shí)候，時(shí)常因?yàn)闆]有法律依據(jù)被拒絕。還有對建設(shè)用地的審批權(quán)管理，雖然國務(wù)院50號文件中也有相關(guān)規(guī)定，但是涉及到具體執(zhí)行的時(shí)候卻顯得籠統(tǒng)，沒有一個(gè)明確具體的操作辦法，以至于在執(zhí)行的時(shí)候很被動(dòng)，執(zhí)行效果也會(huì)大打折扣。”

據(jù)悉，2007年，國土資源部已把《國家土地督察條例》列入立法計(jì)劃中的調(diào)研類項(xiàng)目，今年又將此列入了立法計(jì)劃。前段時(shí)間，王守智所在的法規(guī)司還專門與國務(wù)院法制辦協(xié)商，力爭把《國家土地督察條例》列入國務(wù)院法制辦的2008年立法計(jì)劃。

2月15日，國土資源部法律中心副主任葉明權(quán)透露，目前，《國家土地督察條例》尚處于前期的準(zhǔn)備和調(diào)研階段，還沒有進(jìn)入國務(wù)院法制辦2008年的立法計(jì)劃。

據(jù)稱，該《條例》將對土地督察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職能、任務(wù)、督察程序、督察人員的選任、轉(zhuǎn)任、紀(jì)律、責(zé)任和考核等方面做出法律規(guī)定。《條例》還會(huì)對督察工作人員獨(dú)立工作有一些規(guī)定，這樣也可以避免外界擔(dān)心督察人員有被地方政府同化的風(fēng)險(xiǎn)。

王守智稱，修改《土地管理法》時(shí)，也將對國家土地督察制度作明確規(guī)定，以使這項(xiàng)制度法制化，更具權(quán)威性。

督察之難

如今，距離天津市白塘口村整改意見書下達(dá)的時(shí)間已經(jīng)過去快半年了，這個(gè)曾經(jīng)因違法租地被國土資源部和監(jiān)察部通報(bào)，位列十起典型案件之首的小村莊還是一片平靜，整改意見書并沒得到執(zhí)行，該拆的建筑依然挺立。（詳見本報(bào)2007年12月24日一版《白塘口：風(fēng)暴中心依然平靜》）

日前，當(dāng)本報(bào)記者在一個(gè)座談會(huì)上問及此事時(shí)，負(fù)責(zé)天津地區(qū)土地督察工作的國家土地督察北京局局長樊志全說：“雖然相關(guān)部門都在積極解決，但是在執(zhí)行上還是有難度的，主要是因?yàn)樯婕暗拿娣e比較大，涉及到群眾的利益也比較多。”

業(yè)內(nèi)人士也表示：“整改意見難以執(zhí)行并不是個(gè)別現(xiàn)象，而是土地管理過程中的一種常見現(xiàn)象。”

一位國土部門的基層工作人員說，法律雖然賦予了國土資源管理部門的制止權(quán)，但并未賦予其強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因此很多地方對整改意見熟視無睹。

目前，對于這種不執(zhí)行處罰的行為只能依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。法院的執(zhí)行需要法定的程序，需要一定的時(shí)間，少則兩三個(gè)月，多則半年一年，時(shí)間一長，執(zhí)行起來更加困難。加上強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)用實(shí)際上由土地主管部門承擔(dān)，也從經(jīng)濟(jì)上加重了執(zhí)法部門的負(fù)擔(dān)，降低了執(zhí)法部門的工作積極性。

對此，國家土地督察上海局局長張乃貴也表示：“執(zhí)法能不能到位，糾正能不能落實(shí)，關(guān)鍵還是在地方政府。”

在去年的土地百日執(zhí)法行動(dòng)中，上海局管轄區(qū)域內(nèi)的浙江省東陽市違法用地200多畝，被國土資源部確定為重要的整改地區(qū)。當(dāng)張乃貴帶隊(duì)第一次去檢查時(shí)，原來的違法用地整改情況并沒有得到落實(shí)，該拆除的沒有拆除，該糾正的沒有糾正。

“后來我們就抓政府，通過省政府給市里提出整改意見，要求立即采取措施整改，我們一周以后要去檢查驗(yàn)收。”張乃貴說，后來市長回去后，馬上召開了三次會(huì)議，傳達(dá)部里面的要求，傳達(dá)督察局的整改意見,還專門召開百日行動(dòng)擴(kuò)大會(huì)議，做出部署，最后實(shí)現(xiàn)了在很短時(shí)間內(nèi)把整改措施落實(shí)。

江蘇省國土資源廳廳長陶培榮因此曾經(jīng)建議，國家土地督察機(jī)構(gòu)在開展工作、下達(dá)通知時(shí)，主送對象應(yīng)該是地方各級人民政府。

甘藏春在近日舉辦的國家土地督察工作座談會(huì)上也說，按照國辦50號文件，國家土地督察機(jī)構(gòu)與地方政府是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，這只是一個(gè)方面，但另一方面，兩者又是監(jiān)管和配合關(guān)系，在監(jiān)管中注意配合，配合中不忘監(jiān)管，這既是督察方法，又是履行職責(zé)中不可缺少的途徑，二者是辯證的統(tǒng)一。

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