汶川大地震,中國(guó)慈善捐贈(zèng)的額度突破歷史記錄,這一年被眾多慈善公益機(jī)構(gòu)稱之為慈善元年,而相應(yīng)產(chǎn)生的問(wèn)題是,對(duì)善款流向的追問(wèn),也成為公眾熱議的話題。
5月10日,汶川大地震三周年之際,中國(guó)扶貧基金會(huì)(以下簡(jiǎn)稱基金會(huì))召開汶川地震救災(zāi)工作報(bào)告會(huì),交出了這樣一份答卷:截至2011年4月30 日,基金會(huì)接受抗震救災(zāi)到賬資金和物資為487308840.39元,共有270萬(wàn)人收益。
善款流向何處?
4.8億的善款,主要用于緊急救援、過(guò)渡安置和階段災(zāi)后重建三個(gè)階段,共涉及了臨時(shí)板房和臨時(shí)板房社區(qū)援建項(xiàng)目、永久性建筑援建項(xiàng)目、農(nóng)村社區(qū)重建項(xiàng)目、青少年心理干預(yù)、災(zāi)區(qū)學(xué)生資助項(xiàng)目、災(zāi)區(qū)孤兒救助項(xiàng)目、小額信貸項(xiàng)目以及其他項(xiàng)目等。
今年3月開始,由北京師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士韓俊魁領(lǐng)銜的評(píng)估組,進(jìn)入了汶川地震災(zāi)區(qū),針對(duì)中國(guó)扶貧基金會(huì)的汶川地震善款,展開了為期兩個(gè)月的“第三方評(píng)估”。
在地震發(fā)生的初期,過(guò)渡板房的建設(shè)尤為緊迫。作為最早提出修建板房的NGO之一,中國(guó)扶貧基金會(huì)在地震后的5月17日就提出此主張,并于6月底在都江堰等地建成災(zāi)區(qū)的第一批板房。
對(duì)此,評(píng)估組給予了高度評(píng)價(jià),在地震災(zāi)區(qū),由中國(guó)扶貧基金會(huì)援建的臨時(shí)板房,達(dá)到了較好的性價(jià)比,造價(jià)多在400-500元/平方米之間,最低的薛城中學(xué)的板房造價(jià)為282.98元/平方米。而據(jù)評(píng)估組訪談的結(jié)果,一些政府建設(shè)的板房造價(jià)在1200元/平方米左右。
中國(guó)扶貧基金會(huì)災(zāi)后重建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目主要包括四類:學(xué)校、醫(yī)院/衛(wèi)生站、少數(shù)福利院和橋梁。在學(xué)校建設(shè)方面,中國(guó)扶貧基金會(huì)主要援建兩類學(xué)校:學(xué)校垮塌、有師生傷亡、社會(huì)關(guān)注高以及捐贈(zèng)人希望捐款援建的學(xué)校;屬于受災(zāi)較嚴(yán)重地區(qū)、學(xué)校損壞或經(jīng)鑒定成危房而無(wú)法繼續(xù)使用,社會(huì)關(guān)注度底、資源較少地區(qū)的學(xué)校。
實(shí)施過(guò)程中,也難免出現(xiàn)問(wèn)題。例如,評(píng)估報(bào)告在對(duì)援建學(xué)校的項(xiàng)目中,發(fā)現(xiàn)的首要問(wèn)題是:實(shí)際投入與學(xué)生實(shí)際使用之間的匹配問(wèn)題。
以中國(guó)扶貧基金會(huì)援建的某小學(xué)為例。該校占地30余畝,設(shè)計(jì)容納學(xué)生1000余人,集教學(xué)樓、綜合樓、體育館、師生餐廳于一體,附學(xué)生宿舍,休憩綠化,運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地。原援建內(nèi)容中無(wú)宿舍樓,但當(dāng)?shù)貙W(xué)校、教育局多次向中國(guó)扶貧基金會(huì)申請(qǐng)追加宿舍樓,并提供校方對(duì)生源家庭離學(xué)校距離的分析,表明宿舍樓有強(qiáng)烈的需求。
最終,在實(shí)施中,宿舍樓的追加援建,用了去原本計(jì)劃的軟件的扶持資金。但宿舍樓建成后,學(xué)校至今沒(méi)有購(gòu)置床鋪,也沒(méi)有生活老師的編制和預(yù)算,導(dǎo)致了宿舍樓的閑置。而另一方面,餐廳面積太小,全校有1000多名學(xué)生需要用餐,餐廳容量只有三四百人,大量學(xué)生只能打飯回教室吃。而在另一所學(xué)校,也存在類似問(wèn)題,12間學(xué)生宿舍給8位老師一人一間中午休息,另兩位常住老師一人分了兩間(一間宿舍、一間廚房)。
對(duì)此,評(píng)估組給出的建議是:如果校方或教育局沒(méi)有配套的經(jīng)費(fèi),宿舍可以建得更小點(diǎn)或暫時(shí)先不建。這些可以作為經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),需要在未來(lái)災(zāi)害援助中,對(duì)需求有更強(qiáng)的甄別能力。
管理費(fèi)與透明度
在中國(guó)扶貧基金會(huì)的項(xiàng)目執(zhí)行報(bào)告中,對(duì)救災(zāi)捐款的管理費(fèi)提取情況做了詳細(xì)的披露:中國(guó)扶貧基金會(huì)從接受的汶川地震抗震救災(zāi)資金物資303302963.55元中預(yù)提項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)19024833.64元,占總籌款額的6.27%。
按照已支出比例來(lái)看,項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)占到款物總額的4.94%,計(jì)提項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)占到抗震救災(zāi)募集款物總額的6.27%。何道峰說(shuō),項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)結(jié)余,等到抗震救災(zāi)項(xiàng)目審計(jì)之后,還會(huì)全部用到后續(xù)災(zāi)區(qū)援助項(xiàng)目中去。“6.27%的管理費(fèi),與很多公益機(jī)構(gòu)的行政管理費(fèi)支出比例相比,是很低的。”評(píng)估報(bào)告這樣評(píng)價(jià)。
中國(guó)扶貧基金會(huì)秘書長(zhǎng)王行最解釋說(shuō),管理費(fèi)分為三個(gè)部分,分別是行政福利費(fèi)、項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)和籌資推廣費(fèi)。按照已支出比例來(lái)看,項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)占到募集款物總額的4.94%,人員費(fèi)用僅占1.88%。在項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)中,就涉及到救災(zāi)款物的運(yùn)輸費(fèi)用、執(zhí)行人員的差旅費(fèi)等。
實(shí)際上,對(duì)善款使用情況的公布,在2008年之初,還沒(méi)有形成全社會(huì)遵循的氛圍。諾基亞(中國(guó))投資有限公司企業(yè)社會(huì)責(zé)任總監(jiān)傅蕾回憶說(shuō),在地震之初,諾基亞就提出,希望知道款項(xiàng)去做了什么,但是在咨詢一些公益機(jī)構(gòu)后,得到的答復(fù)是:非常的困難,且有額度的要求,比如,超過(guò)1000萬(wàn)才能給什么樣的報(bào)告,而報(bào)告時(shí)間也很難確定。而最終與中國(guó)扶貧基金會(huì)的合作,諾基亞也提出了同樣的要求:定期報(bào)告。在緊急救援階段,要求中國(guó)扶貧基金會(huì)每一周提供一份報(bào)告,在過(guò)渡階段和重建階段,基本上每個(gè)月或每個(gè)季度都提交報(bào)告。“我們?nèi)钡牟皇清X,是別人給我們錢的理由。想把它說(shuō)清楚,還要看能不能說(shuō)清楚。這是一個(gè)艱苦的過(guò)程。”何道峰說(shuō),一個(gè)公益組織如果想持續(xù)發(fā)展,想讓人們信任,對(duì)得起愛(ài)心和良心,就必須把公開透明當(dāng)做最高綱領(lǐng)。
何道峰舉例說(shuō),比如小額信貸的項(xiàng)目,你要說(shuō)清楚把這些錢都給了誰(shuí),就不是一件容易的事情,這個(gè)過(guò)程,需要借助計(jì)算機(jī)軟件來(lái)進(jìn)行技術(shù)支持。
2008年12月,中國(guó)扶貧基金會(huì)就在災(zāi)區(qū)四川綿竹市開展了小額信貸業(yè)務(wù),探索災(zāi)后重建小額信貸模式,分為安居貸款和創(chuàng)業(yè)貸款兩類。前者主要用于重建住房,每戶最高可貸2萬(wàn)元,最長(zhǎng)貸款期限為2年;后者主要用于產(chǎn)業(yè)恢復(fù),每戶最高貸款5萬(wàn)元,最長(zhǎng)貸款期限也是2年。
經(jīng)過(guò)委托研發(fā)和完善,目前,信貸資金實(shí)現(xiàn)了一個(gè)月報(bào)一次,即這個(gè)月看到上個(gè)月的資金使用情況。而經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力,現(xiàn)在的可以做到一天一報(bào),即今天可以看到昨天的資金使用情況。
民樂(lè)村實(shí)驗(yàn)
緊急救援及過(guò)渡安置階段后,生計(jì)發(fā)展成為最為迫切的需求。由中國(guó)扶貧基金會(huì)設(shè)計(jì)的一項(xiàng)社會(huì)實(shí)驗(yàn)悄悄展開,中國(guó)扶貧基金會(huì)希望,就此探索出一條可持續(xù)的農(nóng)村扶貧開發(fā)之路。希望在提高村莊經(jīng)濟(jì)水平的同時(shí),增強(qiáng)村民的參與、管理、合作、經(jīng)營(yíng)能力。在通過(guò)試水合作社的基礎(chǔ)上,了解現(xiàn)代公司的治理結(jié)構(gòu),培養(yǎng)村民的現(xiàn)代公民意識(shí)。
幾經(jīng)選擇,中國(guó)扶貧基金會(huì)的扶貧實(shí)驗(yàn),落戶于四川省綿竹市土門鎮(zhèn)民樂(lè)村。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況較為落后,缺乏資源稟賦——無(wú)廠礦,無(wú)景點(diǎn),缺乏區(qū)位優(yōu)勢(shì)——距離市鎮(zhèn)較遠(yuǎn),不靠近交通干道,但是自然條件不差,并非難以滿足溫飽的貧困村,而是一個(gè)缺少發(fā)展條件和發(fā)展機(jī)會(huì)的“平均村”。在經(jīng)濟(jì)情況較好的綿竹、什邡等地,民樂(lè)村的經(jīng)濟(jì)狀況屬于中下等。
以往“平均主義”的扶貧方式,資源分散后難以形成規(guī)模,也難以發(fā)揮效力。中國(guó)扶貧基金會(huì)在民樂(lè)村推廣的生計(jì)發(fā)展項(xiàng)目,將捐贈(zèng)資金作為初始資本,按人頭平均量化給所有受益村民,并折算為相應(yīng)股份入股到“合作社”組織,在合作社的框架下,以公司的形式經(jīng)營(yíng)、管理村屬資源,以公司為平臺(tái),實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離,引入職業(yè)經(jīng)理人。
在制度安排方面,設(shè)計(jì)了“金股”模式:在該村村民股份外,合作社的章程規(guī)定:中國(guó)扶貧基金會(huì)保留一股金股,雖然只有一股,但是金股具有一票否決權(quán)。“金股”可以使中國(guó)扶貧基金會(huì)在合作社進(jìn)行重大投資決策時(shí)進(jìn)行最后的把關(guān),防范風(fēng)險(xiǎn)。
2009年5月31日,綿竹市民樂(lè)種養(yǎng)專業(yè)合作社掛牌成立。先后成立了民富現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限責(zé)任公司和普惠緣農(nóng)業(yè)有限責(zé)任公司兩家企業(yè),一個(gè)生產(chǎn)食用菌,一個(gè)養(yǎng)殖獺兔。2010年度,食用菌項(xiàng)目實(shí)際投入120萬(wàn)(其中固定資產(chǎn)、流動(dòng)資金投入各占50%左右),生產(chǎn)菌包20萬(wàn)棒,完成銷售收入25萬(wàn)元。
不過(guò),目前來(lái)看,民樂(lè)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),食用菌項(xiàng)目虧損較大,獺兔項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。第三方評(píng)估報(bào)告指出:圍繞著民樂(lè)村制定的一系列管理制度并未得到很好執(zhí)行。兩個(gè)廠子經(jīng)營(yíng)不善,在一定程度上和資產(chǎn)流失有關(guān),不少村民順手牽羊?qū)е沦Y產(chǎn)無(wú)謂流失。中國(guó)扶貧基金會(huì)的金股并沒(méi)有發(fā)揮作用。
韓俊魁在接受媒體采訪時(shí)說(shuō),民樂(lè)村畢竟僅僅是一個(gè)村莊,所選取的產(chǎn)業(yè)有其特殊性、偶然性和局限性,僅從一個(gè)村莊項(xiàng)目的成敗評(píng)價(jià)該項(xiàng)目模式的成敗顯得單薄。民樂(lè)村的探索,還有待于觀察。
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