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汶川大地震，中國(guó)慈善捐贈(zèng)的額度突破歷史記錄，這一年被眾多慈善公益機(jī)構(gòu)稱之為慈善元年，而相應(yīng)產(chǎn)生的問(wèn)題是，對(duì)善款流向的追問(wèn)，也成為公眾熱議的話題。

5月10日，汶川大地震三周年之際，中國(guó)扶貧基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱基金會(huì)）召開汶川地震救災(zāi)工作報(bào)告會(huì)，交出了這樣一份答卷：截至2011年4月30　日，基金會(huì)接受抗震救災(zāi)到賬資金和物資為487308840.39元，共有270萬(wàn)人收益。

善款流向何處？

4.8億的善款，主要用于緊急救援、過(guò)渡安置和階段災(zāi)后重建三個(gè)階段，共涉及了臨時(shí)板房和臨時(shí)板房社區(qū)援建項(xiàng)目、永久性建筑援建項(xiàng)目、農(nóng)村社區(qū)重建項(xiàng)目、青少年心理干預(yù)、災(zāi)區(qū)學(xué)生資助項(xiàng)目、災(zāi)區(qū)孤兒救助項(xiàng)目、小額信貸項(xiàng)目以及其他項(xiàng)目等。

今年3月開始，由北京師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士韓俊魁領(lǐng)銜的評(píng)估組，進(jìn)入了汶川地震災(zāi)區(qū)，針對(duì)中國(guó)扶貧基金會(huì)的汶川地震善款，展開了為期兩個(gè)月的“第三方評(píng)估”。

在地震發(fā)生的初期，過(guò)渡板房的建設(shè)尤為緊迫。作為最早提出修建板房的NGO之一，中國(guó)扶貧基金會(huì)在地震后的5月17日就提出此主張，并于6月底在都江堰等地建成災(zāi)區(qū)的第一批板房。

對(duì)此，評(píng)估組給予了高度評(píng)價(jià)，在地震災(zāi)區(qū)，由中國(guó)扶貧基金會(huì)援建的臨時(shí)板房，達(dá)到了較好的性價(jià)比，造價(jià)多在400-500元/平方米之間，最低的薛城中學(xué)的板房造價(jià)為282.98元/平方米。而據(jù)評(píng)估組訪談的結(jié)果，一些政府建設(shè)的板房造價(jià)在1200元/平方米左右。

中國(guó)扶貧基金會(huì)災(zāi)后重建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目主要包括四類：學(xué)校、醫(yī)院/衛(wèi)生站、少數(shù)福利院和橋梁。在學(xué)校建設(shè)方面，中國(guó)扶貧基金會(huì)主要援建兩類學(xué)校：學(xué)校垮塌、有師生傷亡、社會(huì)關(guān)注高以及捐贈(zèng)人希望捐款援建的學(xué)校；屬于受災(zāi)較嚴(yán)重地區(qū)、學(xué)校損壞或經(jīng)鑒定成危房而無(wú)法繼續(xù)使用，社會(huì)關(guān)注度底、資源較少地區(qū)的學(xué)校。

實(shí)施過(guò)程中，也難免出現(xiàn)問(wèn)題。例如，評(píng)估報(bào)告在對(duì)援建學(xué)校的項(xiàng)目中，發(fā)現(xiàn)的首要問(wèn)題是：實(shí)際投入與學(xué)生實(shí)際使用之間的匹配問(wèn)題。

以中國(guó)扶貧基金會(huì)援建的某小學(xué)為例。該校占地30余畝，設(shè)計(jì)容納學(xué)生1000余人，集教學(xué)樓、綜合樓、體育館、師生餐廳于一體，附學(xué)生宿舍，休憩綠化，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地。原援建內(nèi)容中無(wú)宿舍樓，但當(dāng)?shù)貙W(xué)校、教育局多次向中國(guó)扶貧基金會(huì)申請(qǐng)追加宿舍樓，并提供校方對(duì)生源家庭離學(xué)校距離的分析，表明宿舍樓有強(qiáng)烈的需求。

最終，在實(shí)施中，宿舍樓的追加援建，用了去原本計(jì)劃的軟件的扶持資金。但宿舍樓建成后，學(xué)校至今沒(méi)有購(gòu)置床鋪，也沒(méi)有生活老師的編制和預(yù)算，導(dǎo)致了宿舍樓的閑置。而另一方面，餐廳面積太小，全校有1000多名學(xué)生需要用餐，餐廳容量只有三四百人，大量學(xué)生只能打飯回教室吃。而在另一所學(xué)校，也存在類似問(wèn)題，12間學(xué)生宿舍給8位老師一人一間中午休息，另兩位常住老師一人分了兩間（一間宿舍、一間廚房）。

對(duì)此，評(píng)估組給出的建議是：如果校方或教育局沒(méi)有配套的經(jīng)費(fèi)，宿舍可以建得更小點(diǎn)或暫時(shí)先不建。這些可以作為經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，需要在未來(lái)災(zāi)害援助中，對(duì)需求有更強(qiáng)的甄別能力。

管理費(fèi)與透明度

在中國(guó)扶貧基金會(huì)的項(xiàng)目執(zhí)行報(bào)告中，對(duì)救災(zāi)捐款的管理費(fèi)提取情況做了詳細(xì)的披露：中國(guó)扶貧基金會(huì)從接受的汶川地震抗震救災(zāi)資金物資303302963.55元中預(yù)提項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)19024833.64元，占總籌款額的6.27%。

按照已支出比例來(lái)看，項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)占到款物總額的4.94%，計(jì)提項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)占到抗震救災(zāi)募集款物總額的6.27%。何道峰說(shuō)，項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)結(jié)余，等到抗震救災(zāi)項(xiàng)目審計(jì)之后，還會(huì)全部用到后續(xù)災(zāi)區(qū)援助項(xiàng)目中去。“6.27%的管理費(fèi)，與很多公益機(jī)構(gòu)的行政管理費(fèi)支出比例相比，是很低的。”評(píng)估報(bào)告這樣評(píng)價(jià)。

中國(guó)扶貧基金會(huì)秘書長(zhǎng)王行最解釋說(shuō)，管理費(fèi)分為三個(gè)部分，分別是行政福利費(fèi)、項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)和籌資推廣費(fèi)。按照已支出比例來(lái)看，項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)占到募集款物總額的4.94%，人員費(fèi)用僅占1.88%。在項(xiàng)目執(zhí)行費(fèi)中，就涉及到救災(zāi)款物的運(yùn)輸費(fèi)用、執(zhí)行人員的差旅費(fèi)等。

實(shí)際上，對(duì)善款使用情況的公布，在2008年之初，還沒(méi)有形成全社會(huì)遵循的氛圍。諾基亞（中國(guó)）投資有限公司企業(yè)社會(huì)責(zé)任總監(jiān)傅蕾回憶說(shuō)，在地震之初，諾基亞就提出，希望知道款項(xiàng)去做了什么，但是在咨詢一些公益機(jī)構(gòu)后，得到的答復(fù)是：非常的困難，且有額度的要求，比如，超過(guò)1000萬(wàn)才能給什么樣的報(bào)告，而報(bào)告時(shí)間也很難確定。而最終與中國(guó)扶貧基金會(huì)的合作，諾基亞也提出了同樣的要求：定期報(bào)告。在緊急救援階段，要求中國(guó)扶貧基金會(huì)每一周提供一份報(bào)告，在過(guò)渡階段和重建階段，基本上每個(gè)月或每個(gè)季度都提交報(bào)告。“我們?nèi)钡牟皇清X，是別人給我們錢的理由。想把它說(shuō)清楚，還要看能不能說(shuō)清楚。這是一個(gè)艱苦的過(guò)程。”何道峰說(shuō)，一個(gè)公益組織如果想持續(xù)發(fā)展，想讓人們信任，對(duì)得起愛(ài)心和良心，就必須把公開透明當(dāng)做最高綱領(lǐng)。

何道峰舉例說(shuō)，比如小額信貸的項(xiàng)目，你要說(shuō)清楚把這些錢都給了誰(shuí)，就不是一件容易的事情，這個(gè)過(guò)程，需要借助計(jì)算機(jī)軟件來(lái)進(jìn)行技術(shù)支持。

2008年12月，中國(guó)扶貧基金會(huì)就在災(zāi)區(qū)四川綿竹市開展了小額信貸業(yè)務(wù)，探索災(zāi)后重建小額信貸模式，分為安居貸款和創(chuàng)業(yè)貸款兩類。前者主要用于重建住房，每戶最高可貸2萬(wàn)元，最長(zhǎng)貸款期限為2年；后者主要用于產(chǎn)業(yè)恢復(fù)，每戶最高貸款5萬(wàn)元，最長(zhǎng)貸款期限也是2年。

經(jīng)過(guò)委托研發(fā)和完善，目前，信貸資金實(shí)現(xiàn)了一個(gè)月報(bào)一次，即這個(gè)月看到上個(gè)月的資金使用情況。而經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力，現(xiàn)在的可以做到一天一報(bào)，即今天可以看到昨天的資金使用情況。

民樂(lè)村實(shí)驗(yàn)

緊急救援及過(guò)渡安置階段后，生計(jì)發(fā)展成為最為迫切的需求。由中國(guó)扶貧基金會(huì)設(shè)計(jì)的一項(xiàng)社會(huì)實(shí)驗(yàn)悄悄展開，中國(guó)扶貧基金會(huì)希望，就此探索出一條可持續(xù)的農(nóng)村扶貧開發(fā)之路。希望在提高村莊經(jīng)濟(jì)水平的同時(shí)，增強(qiáng)村民的參與、管理、合作、經(jīng)營(yíng)能力。在通過(guò)試水合作社的基礎(chǔ)上，了解現(xiàn)代公司的治理結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)村民的現(xiàn)代公民意識(shí)。

幾經(jīng)選擇，中國(guó)扶貧基金會(huì)的扶貧實(shí)驗(yàn)，落戶于四川省綿竹市土門鎮(zhèn)民樂(lè)村。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況較為落后，缺乏資源稟賦——無(wú)廠礦，無(wú)景點(diǎn)，缺乏區(qū)位優(yōu)勢(shì)——距離市鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，不靠近交通干道，但是自然條件不差，并非難以滿足溫飽的貧困村，而是一個(gè)缺少發(fā)展條件和發(fā)展機(jī)會(huì)的“平均村”。在經(jīng)濟(jì)情況較好的綿竹、什邡等地，民樂(lè)村的經(jīng)濟(jì)狀況屬于中下等。

以往“平均主義”的扶貧方式，資源分散后難以形成規(guī)模，也難以發(fā)揮效力。中國(guó)扶貧基金會(huì)在民樂(lè)村推廣的生計(jì)發(fā)展項(xiàng)目，將捐贈(zèng)資金作為初始資本，按人頭平均量化給所有受益村民，并折算為相應(yīng)股份入股到“合作社”組織，在合作社的框架下，以公司的形式經(jīng)營(yíng)、管理村屬資源，以公司為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離，引入職業(yè)經(jīng)理人。

在制度安排方面，設(shè)計(jì)了“金股”模式：在該村村民股份外，合作社的章程規(guī)定：中國(guó)扶貧基金會(huì)保留一股金股，雖然只有一股，但是金股具有一票否決權(quán)。“金股”可以使中國(guó)扶貧基金會(huì)在合作社進(jìn)行重大投資決策時(shí)進(jìn)行最后的把關(guān)，防范風(fēng)險(xiǎn)。

2009年5月31日，綿竹市民樂(lè)種養(yǎng)專業(yè)合作社掛牌成立。先后成立了民富現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限責(zé)任公司和普惠緣農(nóng)業(yè)有限責(zé)任公司兩家企業(yè)，一個(gè)生產(chǎn)食用菌，一個(gè)養(yǎng)殖獺兔。2010年度，食用菌項(xiàng)目實(shí)際投入120萬(wàn)（其中固定資產(chǎn)、流動(dòng)資金投入各占50%左右），生產(chǎn)菌包20萬(wàn)棒，完成銷售收入25萬(wàn)元。

不過(guò)，目前來(lái)看，民樂(lè)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，食用菌項(xiàng)目虧損較大，獺兔項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。第三方評(píng)估報(bào)告指出：圍繞著民樂(lè)村制定的一系列管理制度并未得到很好執(zhí)行。兩個(gè)廠子經(jīng)營(yíng)不善，在一定程度上和資產(chǎn)流失有關(guān)，不少村民順手牽羊?qū)е沦Y產(chǎn)無(wú)謂流失。中國(guó)扶貧基金會(huì)的金股并沒(méi)有發(fā)揮作用。

韓俊魁在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，民樂(lè)村畢竟僅僅是一個(gè)村莊，所選取的產(chǎn)業(yè)有其特殊性、偶然性和局限性，僅從一個(gè)村莊項(xiàng)目的成敗評(píng)價(jià)該項(xiàng)目模式的成敗顯得單薄。民樂(lè)村的探索，還有待于觀察。