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經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 黃小偉  據(jù)《瞭望》新聞周刊報道，“今年入汛以來的連續(xù)暴雨導(dǎo)致我國很多地方出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，是近10年來最嚴(yán)重的水災(zāi)。至今，水災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失已達(dá)2000多億元，死亡和失蹤人數(shù)超過2000人，這也是10年來最多的。”中國水利水電科學(xué)研究院防洪抗旱減災(zāi)研究所副所長、教授級高級工程師向立云在接受記者采訪時表示。

據(jù)國家防總辦公室副主任、新聞發(fā)言人束慶鵬8月4日透露，今年以來，我國已有28個省（自治區(qū)、直轄市）遭受洪澇災(zāi)害，農(nóng)作物受災(zāi)9721千公頃，受災(zāi)人口1.4億人，因災(zāi)死亡1072人，失蹤619人，倒塌房屋110萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失約2096億元。水利工程水毀損失已達(dá)400多億元，較常年多3倍。

束慶鵬還表示，今年洪災(zāi)范圍很廣。長江、淮河、黃河、遼河、松花江、海河等7大流域都不同程度地發(fā)生了洪澇災(zāi)害。“但從總體上看，今年我國的大江大河沒有出現(xiàn)像1998年那樣大的洪水，松花江流域也是局部的洪水，不過今年泥石流、山洪分布廣泛、災(zāi)害突出，比往年嚴(yán)重，如舟曲等地發(fā)生的特大泥石流災(zāi)害，近年少見。”

對城鎮(zhèn)化建設(shè)的忠告

長期從事防洪減災(zāi)問題研究的向立云分析認(rèn)為，改革開放以來，從已公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1991年華東太湖、淮河流域的洪水和1998年的洪澇災(zāi)害都是比較嚴(yán)重的，今年與1998年的損失相當(dāng)。從長遠(yuǎn)看，洪災(zāi)有兩個特點(diǎn)：一是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失有逐漸增長的趨勢，尤其是在我國經(jīng)濟(jì)快速增長階段，但經(jīng)濟(jì)損失的相對值，即災(zāi)害損失占GDP的比值是逐年下降的，也就是說，我們的經(jīng)濟(jì)總量在不斷增加，災(zāi)害損失雖然有所增加，但比國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率低。二是隨著經(jīng)濟(jì)實力、救援能力和防疫能力的提高，人員死亡總的來說也呈下降趨勢。

“舟曲發(fā)生的特大山洪泥石流災(zāi)害，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，有很多方面值得我們反思。”向立云告訴本刊記者，類似舟曲這樣的地方，年降雨量通常只有200～300毫米，“當(dāng)時40分鐘降雨量就達(dá)90毫米，這雖然是一種極端事件，但如果監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警做得好，則有可能減少人員傷亡，因為從降雨發(fā)生到山洪泥石流形成總有一個時間差，可以實施應(yīng)急轉(zhuǎn)移和逃生。另外，我國許多地方，歷史上也曾發(fā)生過類似的地質(zhì)災(zāi)害。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)對可能發(fā)生的山洪地質(zhì)災(zāi)害有充分的估計，畢竟天有不測風(fēng)云，所以在城鎮(zhèn)選址、建筑物設(shè)計建筑時就要有所考慮，只有防患于未然，才不至于釀成慘禍。”

對于目前全國各地快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)，向立云提出忠告，“現(xiàn)在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口聚集很快，城鎮(zhèn)規(guī)模越來越大，如何合理利用土地、如何規(guī)避風(fēng)險、避免安全隱患（包括自然災(zāi)害和事故等）值得各級政府高度重視。《防洪法》中對有些區(qū)域的建設(shè)項目是有要求的，比如洪水對項目本身的影響和項目對防洪的影響，要求做雙向的評估，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中是否各地都能真正落實，還有待核實。”

水利工程不能一勞永逸

一輩子與水利工程打交道的“兩院”院士潘家錚告訴本刊記者，建設(shè)水利工程主要有兩個目的，一是興利，一是除害。不過，目前的現(xiàn)狀是旱災(zāi)和洪災(zāi)并存，前者往往更多見、更嚴(yán)重。因此，“對于水利工程而言，現(xiàn)在一個很重要的任務(wù)就是‘雨洪利用’，將‘洪水資源化’。”

有水利專家指出，新中國成立初期，我國只有4萬公里的堤防，1950年代開始，各地曾大力興修水利，更多的是從“利”的角度考慮。經(jīng)過60年的建設(shè)，目前我國已有8萬多座水庫，27萬公里的堤防，有98處蓄洪區(qū)，蓄洪總量達(dá)1000億立方米，淮河、海河還人工開挖了多處分洪道，恢復(fù)洪水的入海（江）能力，水利工程興利除害等綜合功能得到了充分發(fā)揮。目前，我國的七大流域及閩江、錢塘江等流域都有能力防御比較大的洪水。但山區(qū)、山洪多發(fā)區(qū)和中小河流包括一些大江大河的支流，其防洪標(biāo)準(zhǔn)不高，防洪能力比較薄弱，但又很難提高。

向立云認(rèn)為這主要有兩大原因：一是山區(qū)丘陵地區(qū)的中小河流保護(hù)面積小，洪水漲落幅度大，要達(dá)到較高的防洪標(biāo)準(zhǔn)，需要大量的投入，從經(jīng)濟(jì)效益上看，可能不合理；其次，即使經(jīng)濟(jì)上可行，有些地方河流保護(hù)面擴(kuò)大后，形成“洪水歸槽”，將更多的洪水輸送到下游，造成下游防洪標(biāo)準(zhǔn)相對降低，防洪壓力增大。因此，“山區(qū)及中小河流的治理，應(yīng)放在流域防洪的整體考慮中，權(quán)衡利弊，合理安排。但是要想通過修建水利工程徹底消除水患是不現(xiàn)實的。”

據(jù)向立云介紹，2003年水利部提出了由控制洪水向管理洪水轉(zhuǎn)變的治水思路，以投入效益最大化、全社會福利最大化為原則采取綜合措施治理洪水。

潘家錚認(rèn)為，“洪災(zāi)是由于非常不利的氣象條件造成的巨大自然災(zāi)害。一個流域、一個地區(qū)在兩三天的時間內(nèi)把全年的雨量都傾瀉下來，必然造成災(zāi)害。應(yīng)該承認(rèn)，目前人們對重大自然災(zāi)害，比如特大地震、極端氣候變化等還不能作出正確和長期的預(yù)測預(yù)報，更不要說進(jìn)行控制了。”

基于此種原因，他認(rèn)為，雖然水利工程能對防洪減災(zāi)發(fā)揮重大作用，通過修建江河大堤、水庫和分洪區(qū)，科學(xué)地泄、攔、分，可以將洪災(zāi)損失減到最低程度，但不可能完全消除災(zāi)害。如果違反客觀規(guī)律辦事，甚至?xí)觿?zāi)害。但對水庫進(jìn)行科學(xué)、優(yōu)化的調(diào)度，變洪水為資源還是可行的，“當(dāng)然這有個前提：防洪是第一位的”。

國家開始研究“洪水資源化”

曾擔(dān)任三峽工程論證領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼技術(shù)總負(fù)責(zé)人的潘家錚以三峽工程為例說，“三峽水庫的正常蓄水位為175米，而其防洪限制水位則是145米，也就是說，它有221億立方米的容量是防洪庫容。在洪水到來時，水庫就會利用這部分庫容攔蓄洪水，并盡可能將之留到洪水過后加以利用。”

據(jù)長江防總介紹，正是通過三峽工程的調(diào)蓄削減，才使長江中下游河段，特別是沙市和武漢河段未超過警戒水位，避免了10萬人上堤巡堤查險，僅此一項就能減少上千萬元防汛經(jīng)費(fèi)的消耗。

“這次千里荊江能安全無恙，確實是因為三峽工程發(fā)揮了理想的防洪作用。其實，在汛期，許多水利樞紐既要騰空水庫，準(zhǔn)備應(yīng)付可能到來的特大洪水，又想多蓄一點(diǎn)水供枯水期用，由此形成了尖銳矛盾。”潘家錚強(qiáng)調(diào)道，解決這一矛盾的關(guān)鍵，就是要提高對氣象和水情的預(yù)測預(yù)報精度，延長預(yù)報期，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)度，包括水庫群的聯(lián)合調(diào)度，使其在滿足防洪要求的前提下，兼顧枯水期的需水問題，變水害為“水利”。

向立云告訴本刊記者，國家已經(jīng)開始研究“洪水資源化”問題，國內(nèi)很多地方在進(jìn)行相關(guān)方面的研究和試點(diǎn)。目前，全國有許多水庫正進(jìn)行汛限水位動態(tài)控制試點(diǎn)，利用洪水資源，效果很好。但前提是要做好洪水預(yù)報和工程調(diào)度，并且在洪水來臨時保證工程的安全。像北方地區(qū)可以在汛期有意識地利用田間、蓄滯洪區(qū)、濕地和河道蓄滯洪水把洪水轉(zhuǎn)化為地下水。但是由于土地承包到個人，蓄滯洪區(qū)的土地也分到了每家每戶，這種方式有局限性。目前只有濕地、公地可以做。“當(dāng)然，在蓄滯洪區(qū)已經(jīng)啟用的情況下，可以讓洪水多蓄一段時間，將更多的洪水滲入地下。這其中涉及到蓄洪區(qū)的管理問題。”

地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)移民是趨勢

據(jù)了解，今年因洪災(zāi)引起的主要災(zāi)害大多發(fā)生在中小河流；與此相對應(yīng)，因災(zāi)死亡的人數(shù)有70%～80%也都在中小河流。

“相對于大江大河，山區(qū)、中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)確實比較低，但要讓所有中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)都向大江大河的防洪標(biāo)準(zhǔn)看齊，也是不現(xiàn)實、不科學(xué)的。”向立云認(rèn)為，“山洪地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)的移民是一種趨勢。”

向立云分析說，“一方面，移民要建立在自愿的基礎(chǔ)上、建立在國家總體發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上、建立在城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)上。同時要對一些特殊地區(qū)有一些政策扶持或鼓勵、傾斜政策，長期堅持、循序漸進(jìn)。”

他告訴本刊記者，1998年洪水之后，國家出臺了災(zāi)后重建的“32字方針”，其中就包括“移民建鎮(zhèn)”，但實際上移民并未脫離對土地的依賴，成為城鎮(zhèn)居民。“其實，現(xiàn)在有很多人從農(nóng)村來到城市并有在城市謀生立足的能力和手段，就是因為戶籍問題而解決不了升學(xué)、就醫(yī)等問題，這就需要從政策上入手。另一方面，一些地方的承載能力確實有限，不適宜過多人口居住，高風(fēng)險區(qū)、高邊坡區(qū)不適宜人口居住就應(yīng)該考慮移民，這還僅僅是從防洪減災(zāi)方面考慮，有些地方還應(yīng)該考慮生態(tài)、環(huán)境的承載力。因為我們最終的目的是要實現(xiàn)全面小康，從這個角度講，政府還有很多工作要做。”

向立云強(qiáng)調(diào)，科學(xué)、合理的發(fā)展是最重要的。“國家正在做主體功能區(qū)規(guī)劃，我覺得，開展洪水風(fēng)險區(qū)劃同樣必要”。他介紹說，根據(jù)洪水的風(fēng)險情況對土地進(jìn)行分區(qū)，這是一種比較好的防洪措施。洪水風(fēng)險區(qū)劃通常將洪水風(fēng)險區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和一般開發(fā)區(qū)，以此引導(dǎo)洪水風(fēng)險區(qū)土地的合理利用，減輕或避免不必要的損失，是一種非常重要的、防洪的非工程措施。

向立云透露，目前水利部正在開展《全國洪水風(fēng)險圖》編制工作，主要是針對各地洪水風(fēng)險程度進(jìn)行分析，若能在此基礎(chǔ)上通過一定的程序?qū)ι鐣荆瑒t可引導(dǎo)洪水風(fēng)險區(qū)域在建設(shè)和開發(fā)過程中，科學(xué)使用土地，有效規(guī)避風(fēng)險。另外，它也是區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)，對未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的參考作用。

“這項工作是2007年底由水利部正式立項的，”向立云說，“今年底第一期工作將結(jié)束。我們希望在15年之內(nèi)把全國的大江大河流域的洪水風(fēng)險圖都做出來，我們也希望各地方能把轄區(qū)內(nèi)的洪水風(fēng)險圖做出來。做出來之后，就可以以此為依據(jù)劃分各地的風(fēng)險等級，通過風(fēng)險區(qū)劃來管理人們的開發(fā)行為。這項工作完成后，國家防洪和減災(zāi)的能力將大大提升。” （孫英蘭）