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中國政法大學(xué)副教授長策智庫高級(jí)研究員

heshaoqi22@yahoo.com.cn

　　做大做強(qiáng)一直是國企改革最直觀的目標(biāo)，但讓公眾陷入迷惘的是，沒有人能夠說清楚，國企能夠做大到底有多少是因?yàn)閲蟾母锼鶐淼男逝c效益改善所致？又有多少是受益于壟斷和特權(quán)？國企做大做強(qiáng)到底是要解決什么樣的國計(jì)民生問題？但有一點(diǎn)肯定是不能含糊的，公有制主體地位并不能賦予國企壟斷濫用以合法性，國企的資本積累和盈利增長不能以犧牲消費(fèi)者福利為代價(jià)。因此，目前亟待解決的兩個(gè)問題就是：一是處于壟斷地位的國企到底依靠什么來維持其持續(xù)的盈利增長；二是國有經(jīng)濟(jì)蛋糕做大了，如何才能讓公眾從中公平受益。要解決這兩個(gè)問題，就必須走出目前國企改革的迷惘，先解決好國企壟斷問題，然后再是做大做強(qiáng)，否則就是本末倒置。

從黨和國家關(guān)于國企改革政策對國有經(jīng)濟(jì)的職能定位來看，國有經(jīng)濟(jì)營利職能始終是第二位的，促進(jìn)效率與公平，增進(jìn)全民福利，才是國企改革的終極目標(biāo)，也就是說，國企做大做強(qiáng)本身并非是國企改革的根本目標(biāo)，促進(jìn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和提升整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)在國際上的競爭力才是國企改革終極目的。這就意味著，國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模、布局與結(jié)構(gòu)應(yīng)該是隨著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而適時(shí)調(diào)整的，具體到國有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域以及國企所承擔(dān)的職能都應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，而不是一成不變的。換言之，從理論上講，就國企改革所追求的終極目標(biāo)而言，政府直接擁有和控制企業(yè)與政府采取的調(diào)控和監(jiān)管措施都是手段，二者是可以相互替代的，影響選擇的兩個(gè)主要變量就是公平與效率。從長遠(yuǎn)來看，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府調(diào)控能力和監(jiān)管水平不斷提高，國有經(jīng)濟(jì)所承擔(dān)的政策和社會(huì)職能也將逐漸轉(zhuǎn)移到政府和社會(huì)，其范圍以及對關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域控制程度也應(yīng)逐步收縮，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)⒏嗟叵蛏鐣?huì)開放，這才能真正實(shí)現(xiàn)政資分離、政企分開。

在目前國企改革實(shí)踐中，在壟斷規(guī)制和國有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未到位，具體到各行業(yè)和領(lǐng)域的國企職能定位不明確的情況下，籠統(tǒng)地、一刀切式地全面推行股份制改革，片面強(qiáng)調(diào)政資分離、政企分開都只能掩蓋真正的問題，導(dǎo)致體制扭曲、職能錯(cuò)配和改革陷入迷惘。

首先，在央企層面上，國務(wù)院把所有非金融的國企，包括承擔(dān)政策職能和戰(zhàn)略職能的國企都授權(quán)國資委履行出資人職責(zé)，但實(shí)際賦予國資委的職能就只有一個(gè)，即保障國有資產(chǎn)保值和增值，這就與壟斷行業(yè)國企承擔(dān)的政策和關(guān)鍵重要行業(yè)國企承擔(dān)的戰(zhàn)略職能相沖突。而對于國企承擔(dān)的政策職能和戰(zhàn)略職能，國資委則不承擔(dān)任何法律責(zé)任和義務(wù)。其次，從國資委目前關(guān)于《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》與《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》的規(guī)定來看，在業(yè)績考核指標(biāo)和薪酬激勵(lì)機(jī)制安排中都沒有把國有企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的政策職能和戰(zhàn)略職能包括在內(nèi)，沒有相應(yīng)的考核目標(biāo)和指標(biāo)，也沒有相應(yīng)的激勵(lì)安排。第三，對于重要國企，新國有資產(chǎn)管理體制下政企分開、政資分開的改革目標(biāo)根本就不具有可操作性。最近中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》就再次說明了這一問題。

一是在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)層面上，監(jiān)督與執(zhí)行職責(zé)混同。在非金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理上，國資委到底是監(jiān)督者，還是執(zhí)行者？一方面相關(guān)立法含糊不清，另一方面是國資委在履行出資人職責(zé)方式上無法厘清行政監(jiān)督行為與股東民事行為。國務(wù)院《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的定性與地位非常含糊，只說是國務(wù)院直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)。但到底是什么性質(zhì)的特設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有明確。這就導(dǎo)致對國資委的性質(zhì)與地位的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生混亂。有研究表明，許多人目前仍然不清楚國資委的法律地位與性質(zhì)，90%的國企仍然把國資委定位為政府部門，只有少數(shù)人認(rèn)為國資委行使了出資人的職能。國資委自身的組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)履行也與政府部門無異，形成了一個(gè)龐大的官僚體系，對國有出資企業(yè)習(xí)慣于用行政手段來履行其出資人權(quán)利（發(fā)布行政指令，下達(dá)紅頭文件），而不是按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《公司法》的規(guī)定通過制定章程，委派股東代表行使表決權(quán)等方式來行使出資人權(quán)利。從國資委履行出資人職責(zé)、行使國有出資人權(quán)利的職能上來看，國資委是執(zhí)行者，是被監(jiān)督對象，但國資委的行事方式卻把自己當(dāng)成了監(jiān)督者。金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理監(jiān)督上也存在同樣的問題，一方面國務(wù)院授權(quán)財(cái)政部履行監(jiān)督職能，但實(shí)際上財(cái)政部目前仍然履行著許多金融類國家出資企業(yè)的出資人職責(zé)。

二是從重要國企人事任免來看，重要國企、金融類國家出資人都采取黨管干部的舊體制。重要的國企，不僅獨(dú)資企業(yè)和獨(dú)資公司的董事、監(jiān)事、高管人員完全由黨組織提名、考核任命，國有控股上市公司的重要人事任免也實(shí)際完全由黨組織人事任免制度執(zhí)行。有些金融類國有大公司，其董事會(huì)也主要是由政府各部官員組成的。國有出資人直接負(fù)責(zé)企業(yè)人事任免，直接負(fù)責(zé)業(yè)績考核和薪酬政策制定等本應(yīng)由董事會(huì)負(fù)責(zé)履行的職責(zé)，但目前國資委在央企推行的外部董事專職化的做法也進(jìn)一步強(qiáng)化了黨管干部趨勢。在干部制度無法從根本上進(jìn)行改變、而重要國企由于承擔(dān)了國家公共職能和社會(huì)職能，政府監(jiān)控也不能有所松懈的情況下，單靠借助《公司法》的公司制度來實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開事實(shí)上是不可能做到的。

三是從重大事項(xiàng)的決策來看，按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，國家出資企業(yè)重大事項(xiàng)、所出資企業(yè)投資設(shè)立的重要子企業(yè)的重大事項(xiàng)除了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定外，還必須報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。這也將國家出資企業(yè)董事會(huì)的權(quán)力虛化了。

四是從監(jiān)督機(jī)制安排來看，政企分開也不具有可操作性和可行性。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定了三種監(jiān)督機(jī)制，即各級(jí)人大常委審議和執(zhí)法檢查、國務(wù)院和地方政府作為授權(quán)主體對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的監(jiān)督、國家審計(jì)對國家出資企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督 （即國務(wù)院和地方人民政府有義務(wù)向社會(huì)公開有關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督）。這些監(jiān)督機(jī)制實(shí)際操作都必然影響到企業(yè)自主權(quán)，影響到企業(yè)其他產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益。從審計(jì)監(jiān)督來看，其直接監(jiān)督對象只能是重要的國家出資企業(yè)，即國家保持獨(dú)資、控股的企業(yè)和公司，這種監(jiān)督仍然屬于行政監(jiān)督的范疇，與《公司法》規(guī)定的外部審計(jì)監(jiān)督在性質(zhì)上有著本質(zhì)上的區(qū)別，對于國有控股公司而言，審計(jì)監(jiān)督就與《公司法》中有關(guān)外部審計(jì)產(chǎn)生沖突。而如果直接對這些企業(yè)進(jìn)行調(diào)查取證，則必然涉及到企業(yè)自主權(quán)和商業(yè)秘密保護(hù)的沖突問題。社會(huì)監(jiān)督也存在同樣的法律障礙，對于國有控股企業(yè)，向社會(huì)公開有關(guān)信息存在與企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)相沖突的法律問題，而有關(guān)企業(yè)和其他利益相關(guān)者則可能利用《公司法》和商業(yè)秘密保護(hù)對抗這種監(jiān)督。

五是現(xiàn)行國有資本預(yù)算管理體制對于那些承擔(dān)保持國有經(jīng)濟(jì)控制力的重要國企的預(yù)算約束基本上是無效的。按照現(xiàn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體制，財(cái)政部負(fù)責(zé)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，而對于那些重要國企，無論從出資人監(jiān)督，還是財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行監(jiān)督都難以奏效，一個(gè)根本原因就是“太大而不能倒”，優(yōu)勝劣汰的獎(jiǎng)懲對這些企業(yè)不起作用。而國有資本預(yù)算長期以來一直都游離在公共預(yù)算管理體制之外，缺乏透明度和公眾監(jiān)督，這就容易引發(fā)權(quán)力尋租和國企內(nèi)部人的道德風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)際情況來看，我國幾次大規(guī)模的對國有銀行、證券公司的注資行動(dòng)，以及最近對東航和國航等企業(yè)的注資行動(dòng)，注資決策過程不透明，不僅沒有經(jīng)過人大審議，也沒有向社會(huì)公開注資方案，對注資的原因和理由沒有向社會(huì)公眾作出解釋說明，尤其是對接受注資企業(yè)接受注資后如何進(jìn)行監(jiān)督，如何對有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行問責(zé)，一概沒有向公眾交代。

綜上所述，國企既承擔(dān)了營利職能，也承擔(dān)了非營利職能，其營利職能也應(yīng)該服務(wù)于非營利職能。非營利的職能決定了并非所有國企都適合于股份制公司化改革，適合于政資分離和政企分開，國企是否需要做大做強(qiáng)應(yīng)該取決于其承擔(dān)的職能的需要，即使是實(shí)行了股份制改革，甚至公開上市也并不能真正實(shí)現(xiàn)政資分離、政企分開，不同行業(yè)和不同領(lǐng)域國企職能定位不同，與政府關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)安排應(yīng)該有所不同。各行業(yè)和領(lǐng)域國企的職能定位應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，視整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而不斷進(jìn)行調(diào)整，其與政府關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)安排當(dāng)然也應(yīng)適時(shí)因環(huán)境變化而進(jìn)行調(diào)整，因此，股份制改革并不是適合于所有國企的靈丹妙藥，政資分開和政企分開本質(zhì)上是要理順政府與市場關(guān)系，它最終是要通過優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，最大限度實(shí)現(xiàn)公平與效率。總之，國企做大做強(qiáng)是實(shí)現(xiàn)目的手段，并非是國企改革唯一選項(xiàng)，國企改革應(yīng)該是服務(wù)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，應(yīng)該以促進(jìn)公平與效率，促進(jìn)公眾福利為最終目的。