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　　9月28日，浙江省政府向省人大常委會報告稱，截至2009年底，全省政府性債務余額4579億元，比上年增加1787億元，增長64.01%。

這是全國第一個公布政府性債務的省級政府。

值得關注的是，在民企發(fā)達、經濟活躍的浙江，大量債務為經濟回升起到了至關重要的作用，同時也已成為地方政府的主要負擔。據統(tǒng)計，在全省69個市縣中，29個市縣的政府負債率、債務率、償債率等三項指標超過警戒線。

“總體來看，經濟欠發(fā)達的市縣，債務率要比發(fā)達縣市高。”一位參與調研的浙江省人大財經委人士表示，浙江政府性債務整體上處于安全、可控范圍內，但部分地方存在系統(tǒng)性債務風險隱患。

通過融資平臺公司向銀行貸款，是政府性債務組成的主要方式。在浙江4579億元政府性債務中，84.17%來自銀行貸款。而還本付息的償債資金，主要來自土地出讓收入，且還要不斷增值。

在一場清理和規(guī)范政府融資平臺公司的風暴中，浙江的“債務清單”無疑可見全國政府性債務謎團。

規(guī)模繼續(xù)增長，欠發(fā)達地區(qū)債務重

一位參與調研的浙江省人大財經委部門負責人說，今年初浙江省人大常委會、省人大財經委，把“全省地方政府性債務管理情況”列為重要調研課題。

7月上旬，浙江省人大財經委開始專題調研，聽取了省發(fā)改委、財政廳、審計廳、建設廳、浙江銀監(jiān)局、人民銀行杭州中心支行等部門匯報，并到杭州、湖州、嘉興、紹興、臺州、金華、麗水等市縣進行調研。

“各地看法不一致。”上述浙江省人大財經委部門負責人說，在調研中，有些地方認為，這些政府性債務不成問題，就會拿出土地、資產、政府信用等和你算賬；有些地方認為，債務已有風險，這主要來自受宏觀調控影響大的土地出讓金，一年來看也許沒有風險，但長期累積風險會越來越大。

8月上旬，浙江省人大財經委邀請各市人大及財經委、部分專家學者進行專題交流和討論。隨后，這份題為“關于全省政府性債務管理情況的調研報告”，送往浙江省委、省人大、省政府，引起浙江省領導的高度重視。

9月28日，浙江省常務副省長陳敏爾，向浙江省十一屆人大常委會第二十次會議報告全省地方政府性債務管理情況，截至2009年末，浙江（含寧波）政府性債務余額4579億元，增長64.01%。其中寧波政府性債務余額1458億元，比上年增加887億元，增長155.34%。

據報告顯示，截至2009年末，浙江省政府性債務負債率（債務余額/當年地區(qū)生產總值）20.15%，高出該省規(guī)定的警戒線（10%）10.15個百分點；債務率 （債務余額/當年可支配財力）為97.46%，低于警戒線 （100%）2.54個百分點；償債率（年度還本付息額/當年可支配財力）為28.58%，高出警戒線（15%）13.58個百分點，比上年提高2.22個百分點。

值得關注的是，在全省69個市縣中，負債率超過警戒線的36個，債務率超過警戒線的有29個，償債率超過警戒線的有40個，負債率、債務率、償債率三個指標均超過警戒線的市縣有29個。上述負責人說：“由于財政收入低，一些‘欠發(fā)達地區(qū)’的債務率，明顯要比‘發(fā)達地區(qū)’高。”

在債務資金來源上，浙江現(xiàn)有直接債務4451億元中，其中銀行貸款3854億元、發(fā)行債券194億元、國際金融組織和外國政府貸款34億元、其他債務來源369億元；擔保債務128億元。

在用途上，用于鐵路、機場、大型水利等重大基礎設施建設254億元，水、電、氣、保障性住房、軌道交通、道路橋梁等市政基礎設施建設801億元，教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)81億元，農村公路、橋梁、生態(tài)環(huán)保等公益性基礎設施建設124億元。

另外，浙江省累計建立政府性債務償債準備金121.8億元，比上年增加23.2億元，為年初債務余額的4.36%，比規(guī)定要求（3%—8%）下限高出1.36個百分點。其中縣市112.5億元，比上年增加23.1億元，為年初債務余額的4.54%，超過下限1.54個百分點。

陳敏爾在報告中說，2008年下半年以來，政府為扭轉經濟增速過快下滑，通過擴大政府公共投資、加大基礎設施建設投入等措施，但由于地方財政收入增收困難，而財政支出剛性不斷增強，增支需求較大，導致了各地舉債融資的規(guī)模增加較快。

據了解，鑒于政府性投資仍處于高峰期，浙江政府性債務規(guī)模將呈繼續(xù)增長的態(tài)勢。

陳敏爾在報告中說，2009年浙江債務規(guī)模增長較快，債務負擔和償債壓力明顯加大，防范和化解財政風險的任務加重，但全省政府債務狀況整體上仍處在安全、可控的范圍內。浙江省人大財經委報告認為，全省政府性債務從規(guī)模、結構、安全性來分析，整體上處于安全、可控范圍內，但部分地方存在系統(tǒng)性債務風險隱患。

之前參加“陸家嘴論壇”的全國人大財經委副主任委員吳曉靈對新華社記者表示，不必對目前部分地方政府高負債率問題有過大的擔憂。

吳曉靈說，部分地方政府2009年負債率過高，與去年“4萬億元”項目中地方政府資金配套壓力較大有關。“但目前政府負債率比較高的主要集中在經濟不是特別發(fā)達的地方，中央財政對這些地方的轉移支付力度較大，可以逐步幫助其解決高負債率問題。”

融資平臺借錢，政府賣地還債

一位浙江省人大財經委人士說，絕大部分政府性債務，通過地方政府性融資平臺公司募集，并投向政府需要建設的大型基礎設施等領域。

據人行杭州中心支行調查統(tǒng)計，截至2010年3月末，浙江共有各類地方政府融資平臺1346家，其中省級融資平臺13家，市級214家，縣及縣以下1119家。全省地方政府性融資平臺公司貸款余額為4869.34億元，較上年同期提高0.5個百分點。

從貸款結構看，市縣及縣以下融資平臺貸款比例達97.9%；從貸款方式看，項目貸款占貸款總額的68.6%；從貸款期限看，1年期以上的中長期貸款占比為63.7%；從貸款對象類型看，各地城建投資建設公司貸款占41.8%，各類開發(fā)區(qū)和園區(qū)投融資平臺貸款17.4%，交通運輸類投融資平臺占12.5%，各類國有資產管理公司、土地儲備中心和其他類投融資平臺貸款占9.8%、6.5%和11.9%。

銀行貸款，是浙江政府融資平臺公司融資的主要方式。

據人行杭州中心支行調查統(tǒng)計，銀行貸款占比高達85%，而通過發(fā)行債券、上級財政轉貸等其他途徑籌措資金非常有限。“銀行融資成本較高，易受國家宏觀政策影響等特點，因而政府償債的壓力較大，潛在的償債風險較高。”據統(tǒng)計，2009全省地方政府融資平臺共發(fā)行企業(yè)債279億元，短期融資券59億元，中期票據65億元。

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　　人行杭州中心支行向浙江省人大財經委調研組反映，在銀行貸款中，各級財政擔保占到有擔保貸款總額的57%，“其中部分人大也出具了擔保函件，這顯然與國家有關規(guī)定相違背。”

浙江省人大財經委報告稱，融資平臺公司對財政資金的依賴程度較高，國有獨資平臺公司占全部平臺公司的90%，籌集資金大都用于公益性項目，這些項目規(guī)模大、周期長、回報率低，在地方政府財力有限的情況下，大量的債務通過借新還舊的方式周轉。“假如國家采取緊縮的貨幣政策，不能及時取得新的銀行貸款，債務按時還本付息將十分困難，極易引發(fā)債務風險。”

值得關注的是，各地政府將土地出讓收入作為還債的主要來源，把政府債務防范建立在土地資源不斷增值的基礎上。

一位浙江省人大財經委人士說，土地資源是有限的，且價格受國家宏觀調控及周邊市場波動的影響非常大，在土地價格上升期，債務風險可能被低估，一旦價格下行，這些重大項目資金周轉將出現(xiàn)困難，政府償債能力會有所下降。

據統(tǒng)計，今年上半年，全省房地產業(yè)稅收收入475.8億元，同比增長82.1％，對地方財政收入增長的貢獻率達63.7％。

一位地方人大財經委負責人說，國企公司借錢，政府賣地還債，是政府性債務運行的主要方式。“于是土地出讓多少，價格賣的好不好，已成為地方領導關心的大事，這不僅僅關系到債務償還問題，還會影響一些大型基礎設施項目投資建設。”

去年，杭州土地出讓金1200億元，位居全國各城市之首。

時任杭州市委書記王國平為巨額土地出讓金“正名”：“杭州2009年土地出讓金總數(shù)雖然位于全國第一，但杭州并沒有將土地出讓金用于發(fā)工資、發(fā)獎金、建辦公室，而是用于和老百姓生活品質有關的9件大事。”據悉，這9件大事涉及保障房、大公交體系建設、重大社會項目建設、重大基礎設施建設、三農等。

浙江省人大財經委建議，要科學分析經濟發(fā)展趨勢、宏觀調控政策與財政收入變化的關系，努力培育新的收入增長點，逐步改變一些地方政府財力過分依賴房地產及其相關產業(yè)的狀況。

地方債務列入官員考核指標

一位浙江省人大財經委預算監(jiān)督處人士說，浙江省委、省政府領導高度重視政府性債務管理工作，是促成這次“債務報告”發(fā)布的主要原因。

2004年，浙江省審計廳核查了全省29個市縣2003年底地方政府負債，發(fā)現(xiàn)負債率平均水平為54%，最高的達到158%。在其404.01億元負債額中，僅2003年就新增132億元。其中，各類投融資公司等其他主體借入的債務達到319.37億元，占總額的79.05%。

高企的政府性債務，引起浙江省高度關注，隨后相繼出臺政策予以遏制。

2005年，浙江出臺《關于加強地方政府性債務管理的通知》，要求地方負債率、債務率、償債率3項指標上限分別為10％、100％、15％。同年，浙江省委組織部將地方政府性債務負債率，列入“地方黨政領導班子實績分析指標”。

2006年，將地方政府性債務負債率、債務率正式列入全省地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系，作為考核指標之一全面推行。

2009年，浙江省委組織部把“政府性債務負債率和債務率”納入了黨政領導班子實績分析評價指標體系，設置了相應的權重。同時，審計部門將地方政府性債務列入日常審計和領導干部任期經濟責任審計范圍；市縣建立了政府性債務償還責任制和償債準備金制度。

今年3月，浙江省《政府工作報告》明確提出，從嚴控制政府性債務，加強對各類政府性投融資平臺的監(jiān)管，防范和化解財政風險。

盡管如此，2008年下半年后，各地市縣投資計劃風起云涌，基層地方政府負債規(guī)模逐年擴大。

浙江省常務副省長陳敏爾在報告中指出，在下一步工作中，省政府將切實加強地方政府融資平臺公司的管理；建立動態(tài)監(jiān)控和預警新機制，實施政府性債務動態(tài)監(jiān)管，強化償債責任機制；建立地方性債務管理動態(tài)實時報告制度，考慮增加“新增債務率”預警指標等。

同時，逐步推進地方政府性債務收支計劃報同級人大審批，規(guī)范舉債行為，強化債務的計劃性，自覺接受人大監(jiān)督。

一位浙南某縣級市官員透露，截至去年底該市政府性負債40.9億元，債務率為101.78%，其中交通、城建供23億元。該官員說，債務高主要受中央政策民生傾斜，以及宏觀調控使地方增收難、支出多。“比如教師工資、醫(yī)療保險等支出，除了中央承擔一部分外，大部分則由地方承擔，壓力明顯加大。于是，原計劃用于交通、城建的財政資金，只能轉給了民生項目，缺口只能由銀行貸款填補。”

一個溫州財政人士說，“既要馬兒跑得快，又要馬兒少吃草”顯然只是夢想。比如之前大幅提高的教師工資，主要由地方財政支出，就占據一些縣財政收入的一半，甚至更多。甚至有個別縣，財政收入勉強只夠工資發(fā)放。如果這個縣領導還想做點項目、搞些政績的話，除了多賣地、多貸款籌集資金外，難有其他途徑可尋。

上述溫州財政人士說，這種“高負債、高增長”發(fā)展模式，在此前一些城市取得實效。該人士認為，除土地外，一些地方財政收入新來源不足，該支出的還得大幅增加，然而收入增加困難，有些地方確實存在債務風險。

“部分投融資平臺存在違規(guī)擔保、超額擔保、相互擔保，使得債務鏈不斷延伸，一旦個別融資平臺出現(xiàn)問題，債務風險將迅速蔓延。”浙江省人大財經委報告發(fā)出預警。