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法律、管制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

近日媒體報(bào)道，上海市《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)須知》中顯示，土地出讓期滿后的處理方法是 “出讓人無(wú)償收回”。消息傳出，公眾嘩然。其后，上海市有關(guān)部門(mén)作回應(yīng)，說(shuō)那是針對(duì)出讓期限屆滿、土地使用者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的情形而言的。顯然，各地的規(guī)定不同，而即使政策已經(jīng)出臺(tái)，也還會(huì)在字里行間衍生出新的演繹。這里只能從大處作分析，那就是“土地不能同時(shí)賣(mài)兩次”。

由于歷史的原因，大部分土地的所有權(quán)歸國(guó)家持有。以此為前提，國(guó)家出讓土地的使用權(quán)，無(wú)疑是個(gè)大進(jìn)步，因?yàn)橥ㄟ^(guò)流轉(zhuǎn)，土地被逐漸推到了價(jià)值最高的用途上。在這個(gè)過(guò)程中，政府順帶賺了大錢(qián)。這是值得澄清的地方：是為了達(dá)到善用土地的目的，導(dǎo)致了政府賺錢(qián)；而不是為了讓政府賺錢(qián)，才贊成政府出讓土地。我們不應(yīng)該因噎廢食，為限制政府賺錢(qián)而反對(duì)土地出讓政策，進(jìn)而限制了土地的善用；相反，我們應(yīng)該轉(zhuǎn)為討論政府在賺錢(qián)的過(guò)程中，如何盡量避免對(duì)市場(chǎng)造成不必要的震蕩，以及如何合理使用賣(mài)地收入等問(wèn)題。

政府希望增加收入，這一點(diǎn)可以理解。但政府應(yīng)該明白，即使把土地每天賣(mài)一次，總收入也不會(huì)增加。為什么？因?yàn)橹灰?guī)則是穩(wěn)定而可預(yù)期的，那么政府每次賣(mài)地的收入，就只會(huì)是當(dāng)天而非長(zhǎng)期的土地價(jià)值。

一棵果樹(shù)，可以整棵永久地賣(mài)，也可以逐個(gè)果子賣(mài)，總收入不會(huì)變。變的是交易費(fèi)用：交易次數(shù)越多，交易費(fèi)用越大，高質(zhì)而耐久的投資就越是劃不來(lái)。不妨設(shè)想，有三個(gè)條件相同的村子，一個(gè)是土地每年賣(mài)一次，一個(gè)50年賣(mài)一次，一個(gè)100年賣(mài)一次，那么哪個(gè)村子的房子更結(jié)實(shí)更漂亮？當(dāng)然是土地出讓期最長(zhǎng)的那個(gè)。這是說(shuō)，既然土地不能同時(shí)賣(mài)兩次，那么政府出售土地使用權(quán)的時(shí)候，應(yīng)該傾向采用附帶默認(rèn)自動(dòng)續(xù)期條款的方式，因?yàn)檫@對(duì)市場(chǎng)造成的騷擾較少。

讓我來(lái)轉(zhuǎn)談?wù)u(mài)地與房產(chǎn)泡沫之間的關(guān)系。坊間有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政收入大部分來(lái)自房地產(chǎn)市場(chǎng)，由于政府大量賣(mài)地賺錢(qián)，所以推高了房?jī)r(jià)，并制造了樓市泡沫。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)的。恰恰相反，假如政府不賣(mài)地，不從賣(mài)地中掙錢(qián)，房?jī)r(jià)反而會(huì)進(jìn)一步劇增；政府賣(mài)地本身，其實(shí)直接推低而不是抬高了房?jī)r(jià)。

政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)取得的巨額財(cái)政收入，常常被誤解為居民住房成本增高的根源。其實(shí)不然。道理很簡(jiǎn)單。你意外撿了顆鉆石，假如市場(chǎng)上最高出價(jià)是100萬(wàn)，那么它就能賣(mài)100萬(wàn)。即使你把鉆石贈(zèng)送而不是出售給中介商，它最終也還是賣(mài)100萬(wàn)。換言之，即使政府把土地送出去，按身份證號(hào)碼搖獎(jiǎng)，隨機(jī)送給國(guó)民，最終購(gòu)房者支付的房?jī)r(jià)也不會(huì)因此下跌。

價(jià)格決定成本，而不是成本決定價(jià)格。這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的供求規(guī)律！價(jià)格是由市場(chǎng)對(duì)最終成品的供求決定的，決定了以后，再倒過(guò)來(lái)決定生產(chǎn)原料的價(jià)格。房?jī)r(jià)是完全由供求決定的，房?jī)r(jià)被供求決定后，才倒過(guò)來(lái)決定土地的拍賣(mài)價(jià)格和開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)。

即使土地免費(fèi)，房?jī)r(jià)也不改變。有人以為，假如政府把土地免費(fèi)送出來(lái)，房?jī)r(jià)就會(huì)下降。不對(duì)。不管是誰(shuí)，不管通過(guò)什么方式，得到了政府免費(fèi)送出的土地，他也會(huì)轉(zhuǎn)身按照市價(jià)賣(mài)出，能賣(mài)多高就賣(mài)多高，而不會(huì)免費(fèi)或低價(jià)轉(zhuǎn)讓。政府把地免費(fèi)送出，只是讓第一手得到土地的人（不論他們是因?yàn)槌楠?jiǎng)得到還是憑關(guān)系得到），分得了本來(lái)歸入國(guó)庫(kù)的賣(mài)地收入，而最終住房者不會(huì)得益。

正因如此，政府供地方式以拍賣(mài)為宜。假如政府廉價(jià)甚至免費(fèi)批出土地，那就必定只有接近政府的人，才能在這些禮物的爭(zhēng)奪戰(zhàn)中勝出，而那就意味著更多的腐敗和內(nèi)耗。況且，拍賣(mài)反映了和取決于市場(chǎng)需求。不是政府想賣(mài)多高價(jià)格就能賣(mài)多高。要地產(chǎn)商預(yù)期有承接，才能成交。政府開(kāi)價(jià)過(guò)高，或市場(chǎng)預(yù)期不佳，就自然會(huì)流拍。

事實(shí)上，土地國(guó)有，政府壟斷，也屬常見(jiàn)。英國(guó)和港英，土地都是女皇的，一點(diǎn)點(diǎn)賣(mài)出，只賣(mài)使用權(quán)，不賣(mài)所有權(quán)，收入用于政府開(kāi)支，算是征稅，本身并無(wú)不妥。重要的是，政府應(yīng)該善用賣(mài)地收入，同時(shí)相應(yīng)免除居民其他的稅負(fù)，藏富于民。

無(wú)可厚非，政府會(huì)優(yōu)化供地節(jié)奏，土地供應(yīng)跟不上需求（廢話，當(dāng)然跟不上）。土地就那么多，尤其是好地段。問(wèn)題是，政府為了使賣(mài)地收入最大化，會(huì)適當(dāng)控制賣(mài)地節(jié)奏，這也就在土地的短期和長(zhǎng)期的用途間取得了平衡。雖然政府可以一次性把土地全部賤賣(mài)出去，然后由二級(jí)市場(chǎng)通過(guò)多次交易來(lái)決定這些土地合并、分拆、規(guī)劃和再規(guī)劃，但政府一般不愿意這樣讓利。重要的是，無(wú)論政府是否愿意讓利，都只會(huì)改變政府和第一手地主之間的財(cái)富分配，而房地產(chǎn)的最終消費(fèi)者支付的價(jià)格不變。

我的看法是，政府采用拍賣(mài)的形式批出土地，恰恰緩解而不是激化了市場(chǎng)對(duì)住房的需求。為了使土地賣(mài)得更高的收入，政府也積極從事了環(huán)境配套設(shè)施的建設(shè)，從而提高了土地的實(shí)際價(jià)值。但是，中國(guó)正經(jīng)歷人類歷史上從未見(jiàn)過(guò)的城市化過(guò)程，再加上文化傳統(tǒng)、養(yǎng)老保障和防范通脹等考慮，市場(chǎng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)住房的需求格外高。但無(wú)論如何，只有不斷增加土地供給，放寬土地用途轉(zhuǎn)換的限制，允許其他土地供給源進(jìn)入市場(chǎng)，才能根本解決住房困難，并減慢實(shí)際房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)速度。

薛兆豐

北大國(guó)家發(fā)展研究院研究員、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心聯(lián)席主任

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