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    信息透明與質(zhì)詢制度
    有人注意到,在今年地方兩會上,一些兩會代表,特別是政協(xié)委員開始“不客氣”了。比如在官員接受質(zhì)詢的過程中,一些代表或委員窮追不舍,不斷追問,甚至搶白、打斷等過去基本見不到的現(xiàn)象也都出現(xiàn)了。
        對于這種現(xiàn)象其他方面的含義,已經(jīng)有論者進(jìn)行討論,本文的分析則力圖表明,這種代表或委員與官員之間在質(zhì)詢過程中的多次互動,對于實(shí)現(xiàn)真正的信息公開和透明,是至關(guān)重要的。因此,需要使這樣一種程序成為信息透明和權(quán)力監(jiān)督的常規(guī)性機(jī)制。
        我們可以看一個(gè)典型的案例。今年初,在廣州市人代會上,番禺區(qū)代表團(tuán)楊錦鏈代表曾就勞動保險(xiǎn)金收費(fèi)問題,對政府有關(guān)官員進(jìn)行質(zhì)詢,并在質(zhì)詢過程中多次進(jìn)行追問,在追問中楊曾多次打斷政府有關(guān)官員的陳述。
        事情的緣起是,2006年廣州市建委發(fā)出“關(guān)于番禺、花都、南沙、蘿崗區(qū)實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目勞動保險(xiǎn)金統(tǒng)一管理工作的通知”。楊錦鏈認(rèn)為,這個(gè)文件涉及重復(fù)收費(fèi)。在人代會上,楊一口氣提出了5個(gè)尖銳的問題,包括是否重復(fù)收費(fèi),撥付數(shù)字的計(jì)算,未撥付款項(xiàng)的使用,相關(guān)管理費(fèi)的法律依據(jù),核發(fā)施工許可證問題等。其實(shí),這些都是很專門化的問題,筆者本人也無法弄清這當(dāng)中的是非曲直,而且這篇文章的目的也不是弄清這當(dāng)中的是非曲直。
        但接下來的過程是每個(gè)人都能看懂的。
        據(jù)報(bào)道,這項(xiàng)質(zhì)詢共進(jìn)行了兩個(gè)多小時(shí)。面對楊錦鏈的一連串問題,對于楊錦鏈代表提出的問題,市建委建工委書記林波首先表態(tài),并表示將盡可能地讓代表滿意,然后授意由市建委勞保辦主任孫愛賓作具體回答。報(bào)道說,孫愛賓客套了一番后表示,由于在座的各位對勞動保險(xiǎn)金不是很清楚,便開始介紹勞動保險(xiǎn)金的基本情況,介紹它的創(chuàng)立背景及目前的運(yùn)營形式,并說勞動保險(xiǎn)金其實(shí)就是工程總造價(jià)里邊的一個(gè)組成部分。其間,楊錦鏈插話說:“我覺得你講的東西跟我提的問題已經(jīng)不一致了。”他說,孫愛賓說的勞動保險(xiǎn)金其實(shí)就是包含在工程總造價(jià)里邊,而實(shí)際操作過程當(dāng)中,由于建委的文件并未具體規(guī)定,建設(shè)單位為了拿到許可證,往往是先按照原來的規(guī)定工程總造價(jià)的3.31%繳了一次費(fèi),后又按照去年剛實(shí)行的新文件里規(guī)定的3.04%的費(fèi)率再繳一次。這根本上是兩回事。隨后,對于孫愛賓所作的介紹,楊錦鏈又先后三次打斷了他的話,對相關(guān)問題進(jìn)行了詢問。楊錦鏈直言不諱地表示:“你的話題已經(jīng)超出了我們的問題,我們代表不是來向你們學(xué)習(xí)文件的。”據(jù)報(bào)道稱,孫愛賓的介紹用了近一個(gè)小時(shí),然后才開始回答第一個(gè)問題。
        在其后的對話、插話中,一些實(shí)質(zhì)性問題開始得到澄清。比如楊錦鏈表示,曾打電話到建委問前后兩種收費(fèi)是不是一種收費(fèi)時(shí),對方明確表示“此費(fèi)非彼費(fèi)”。對此,孫主任無言以對,市建委紀(jì)工委書記林波表態(tài)說:“這是領(lǐng)導(dǎo)對自己的部屬沒有教育好,沒有培訓(xùn)好。等人代會結(jié)束以后,楊代表和聯(lián)署的六位代表,有空請到建委去,我們再一起研究這個(gè)問題。”其間,還有一些類似的事情得到了澄清。會后,有記者問楊錦鏈代表是否滿意,報(bào)道說,他先只是笑了笑,想了一會兒之后,他說,通過詢問,讓代表們明白了這里邊的一個(gè)大概情況,而對方領(lǐng)導(dǎo)也坦承不是重復(fù)收費(fèi)的問題,只是在文件的執(zhí)行上存在一些不足,不足還是可以糾正的。
        信息透明,政務(wù)公開,這已經(jīng)是社會的基本共識,也是業(yè)已明確的政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。但信息透明和政務(wù)公開遠(yuǎn)不是按照某些規(guī)定,按部就班地將信息該透明的透明,該公開的公開那樣簡單。行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作的政務(wù)信息,有的涉及到相當(dāng)復(fù)雜的專門化問題,有的與其他事物有著復(fù)雜的關(guān)聯(lián),有的既涉及政策的制定也涉及政策的執(zhí)行過程。因此,只有單方面的簡單信息披露,而沒有相關(guān)的互動程序,許多重要的信息,仍然會處在云里霧里的狀態(tài)。以這次廣州勞動保險(xiǎn)金問題而論,有關(guān)的文件已經(jīng)是明文公布的,征收的具體規(guī)定和方式也是公開的。僅僅從狹義信息公開的角度來說,應(yīng)該也不存在明顯的問題。但在這些明顯信息的背后,還存在許多需要進(jìn)一步公開和澄清的信息,比如相關(guān)費(fèi)用征收的法律依據(jù),許可證發(fā)放及其前置條件的法律依據(jù),這項(xiàng)費(fèi)用和另一項(xiàng)費(fèi)用的關(guān)系,是否重復(fù)等。這些問題都是需要在不斷互動的過程中才能加以澄清的。可以說,沒有這樣多次互動的過程,真正的信息透明就不可能實(shí)現(xiàn)。
        多次往復(fù)的信息互動過程,還在于能夠去掉那些妨礙信息透明的因素,使得信息的披露更直截了當(dāng),使得隱瞞信息更加困難。這個(gè)問題的現(xiàn)實(shí)意義是,在我們的政治文化中,官話和套話的盛行已經(jīng)是一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象,即使是在兩會上,哪怕涉及的是很實(shí)質(zhì)性的問題,各種云遮霧罩、言不及義的官腔套話也屢見不鮮,有限而寶貴的時(shí)間往往就被這些沒有什么信息量的官話套話浪費(fèi)掉了。因此,官話和套話是阻礙信息通明的一個(gè)重要因素。而直接的互動過程可以在很大程度上排除掉這個(gè)因素。有關(guān)報(bào)道說,在1月26日舉行的重慶市民代表座談會上,重慶市教委一名副主任在回答一位市民代表關(guān)于如何堵住買賣生源漏洞的質(zhì)疑時(shí),曾經(jīng)被80歲高齡的政協(xié)委員雷亨順中途搶白:“請直接回答問題,就說你曉得還是不曉得,具體該怎么辦?”對于重慶雷委員的中途搶白,重慶教委這位副主任說:“我沒分管職業(yè)教育這一塊,所以不太清楚情況。但這個(gè)現(xiàn)象是存在的,教委也先后查處了不少違規(guī)……”當(dāng)被要求舉出幾個(gè)例子時(shí),副主任顯得十分為難:“不是很清楚,這個(gè)我舉不出來。”可見,搶白之后,問題才沒有被回避掉。
        由此可見,明確信息透明是一個(gè)博弈過程,這樣的博弈過程有時(shí)甚至要包括施加壓力等因素。
        其實(shí),我們這里所討論的,就是現(xiàn)代社會中已經(jīng)被廣泛使用的質(zhì)詢過程。質(zhì)詢是國家代議機(jī)關(guān)對國家行政等機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的一種形式。《中華人民共和國憲法》規(guī)定,全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間,全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間,有權(quán)依照法定程序提出對國務(wù)院或國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案,受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。有關(guān)規(guī)則還規(guī)定,在人民代表大會期間或人大常務(wù)委員會會議期間,如有相應(yīng)數(shù)量的代表或常委會組成人員聯(lián)名,可以向人民代表大會或人大常務(wù)委員會提出對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。提出質(zhì)詢案的代表如果有半數(shù)以上不滿意的,可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。
        問題在于,這樣的一項(xiàng)程序在我們的政治生活中往往沒有被有效使用。質(zhì)詢案立案條件過高,會議議程難以保證有足夠的時(shí)間進(jìn)行質(zhì)詢,以及包括相關(guān)機(jī)構(gòu)和兩會代表本人對質(zhì)詢存在的誤解,都是其中重要的原因。因此,在相關(guān)的改革中,應(yīng)當(dāng)將健全質(zhì)詢制度作為一件重要的事情來做。首先是應(yīng)當(dāng)將質(zhì)詢常規(guī)化,看做是代議機(jī)構(gòu)常規(guī)化議程的一部分,而不應(yīng)當(dāng)將其看做是一個(gè)讓被質(zhì)詢者出丑,是與誰過不去的事情。質(zhì)詢也不意味著被質(zhì)詢者的工作出現(xiàn)了嚴(yán)重問題,更不意味著犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤;其次是降低質(zhì)詢的門檻,降低質(zhì)詢案的立案條件,使一些需要咨詢的議題能夠方便地進(jìn)入日程;再次,是完善質(zhì)詢的程序,程序要能夠保障質(zhì)詢者和被質(zhì)詢者之間的問答,對其中的一些需要進(jìn)行辯論的問題,應(yīng)當(dāng)設(shè)立辯論的程序。
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