經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 秦暉/文

農(nóng)民地權(quán)與“民工退路”

去年10月的 “十七屆三中全會(huì)決定”并不是在反危機(jī)的背景下形成的，但10月后因經(jīng)濟(jì)危機(jī)引起的農(nóng)民工失業(yè)問題很快成為社會(huì)關(guān)注的新熱點(diǎn)，也給本來并不“明晰”的政策帶來了新的變數(shù)。最近一些政策發(fā)言人強(qiáng)調(diào)：必須給失業(yè)農(nóng)民工留出“退路”。我認(rèn)為這個(gè)提法很好也很及時(shí)。

但是關(guān)于“退路”的一些問題需要討論。首先，目前的問題是農(nóng)民工本來有“退路”，而我們不要出臺(tái)新的改革斷了這種“退路”呢，還是本來沒有“退路”，我們需要改革來開辟這樣一條“退路”？

有人說，土地的官辦集體所有制就是農(nóng)民工的退路，他們找不到工作就可以回去種田，所以千萬不要搞什么地權(quán)歸農(nóng)，免得農(nóng)民鼠目寸光、吃喝嫖賭把地賣了就斷了自己的 “退路”。這還是過去那種 “土地保障論”（實(shí)際上是“不準(zhǔn)農(nóng)民處置土地”保障論）的重復(fù)。目前農(nóng)民工失業(yè)潮的出現(xiàn)似乎使這種說法更時(shí)興了。對(duì)這種說法，我過去批評(píng)過多次，似乎從來也沒有見到像樣的回應(yīng)。現(xiàn)在我也不想重復(fù)了。

這里我只想退一步說。地權(quán)歸農(nóng)的意思無非兩個(gè)：一是農(nóng)民如果想賣，就可以賣；二是如果他不想賣，就可以不賣。假定你真的關(guān)心農(nóng)民竟然勝過農(nóng)民關(guān)心他自己，擔(dān)心農(nóng)民鼠目寸光可能會(huì)自斷退路，我說農(nóng)民沒你想像的那么傻，也說不服你，那么好吧，你可以管制農(nóng)民賣地，也就是“農(nóng)民如果想賣，未必就可以賣”。但你能不能至少把地權(quán)歸農(nóng)實(shí)行一半，同意“農(nóng)民如果不想賣，就可以不賣”呢？如果做不到這一條，遏制不住“圈地運(yùn)動(dòng)”，又何談什么保證農(nóng)民的“退路”？如果根本不想做這一條，人們難道不會(huì)懷疑你關(guān)心農(nóng)民“退路”是假，關(guān)心官府“賣地財(cái)政”的錢袋才是真嗎？

要知道，如今還根本沒有“農(nóng)民如果不想賣，就可以不賣”這么一回事。這次三中全會(huì)決定承諾縮小政府征地范圍，我覺得是非常好的一個(gè)表態(tài)。但我春節(jié)回家鄉(xiāng)時(shí)，問過一位在區(qū)“征地拆遷辦”任職的朋友：今年征地任務(wù)是不是輕松點(diǎn)了？他說：哪里，今年征地指標(biāo)又比去年大大加碼了，不然怎么完得成那些加大投資“刺激經(jīng)濟(jì)”的項(xiàng)目？我說：不是說如今征地只限于重大公益項(xiàng)目嗎？他說：什么是公益？我們只要想征，那就是公益。我說：有沒有討價(jià)還價(jià)呢？他說：一畝8萬元，一刀切！討價(jià)還價(jià)，你想可能嗎？我說：不是有的地方搞“土地?fù)Q保障”嗎？他說：換什么還不是從那8萬元里出，你當(dāng)農(nóng)民是傻子？他們不會(huì)算賬？我問：農(nóng)民愿意嗎？他說如果愿意，還要我們這些人干什么？我默然。

這就叫保留了農(nóng)民的“退路”？

防止“退路”問題上的尺蠖效應(yīng)

長(zhǎng)期以來，一些有權(quán)有勢(shì)的人在城里掃蕩棚戶區(qū)、取締“貧民窟”、清理城中村、驅(qū)趕“外地人”時(shí)，從來沒有考慮這些進(jìn)城者的“退路”問題，他們大搞“騰籠換鳥”、擠壓民營(yíng)勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)時(shí)，也沒有考慮這些就業(yè)者的“退路”問題。應(yīng)該說，這些做法近年來還是有所改變、有進(jìn)步的。例如清理“城中村”，過去是一味強(qiáng)制拆遷，如今對(duì)城中村原居民（戶籍居民）有了一些協(xié)商，拆遷補(bǔ)償大幅度提高了，雖然還不是“市場(chǎng)交易”價(jià)，但這些原居民也部分地分享了都市化帶來的土地大幅增值（即所謂級(jí)差地租）。然而眾所周知，今天城中村基本是“外來人口”租住的貧民區(qū)，原居民多是收租者，并不在此居住，“改造城中村”涉及的最大的利益相關(guān)群體并不是他們，而是為數(shù)比他們多得多、也弱勢(shì)得多的外來租戶（主要就是外地農(nóng)民工）。如今，“改造城中村”相對(duì)較多的考慮原居民的利益，較之原來只考慮官家“政績(jī)”和開發(fā)商盈利當(dāng)然是個(gè)進(jìn)步，但這種進(jìn)步并不涉及租戶。“清理城中村”基本上就是對(duì)他們的驅(qū)逐，而且沒有任何補(bǔ)償，有誰過問這些被驅(qū)逐者的“退路”呢？

而今“退路”問題不能回避了，有人馬上想到的卻是禁止農(nóng)民處置自己的土地，同時(shí)對(duì)官府的圈地卻仍然沒有有效的約束。似乎農(nóng)民如果沒了“退路”就只是他們鼠目寸光輕易賣地的結(jié)果。說實(shí)話，我雖然對(duì)那些視農(nóng)民自有其地為洪水猛獸的言論很反感，常常忍不住要反駁，但并不認(rèn)為土地私有制能包治百病，也并不完全反對(duì)對(duì)農(nóng)民賣地進(jìn)行某些管制，特別是對(duì)改變用途的賣地。如果能夠做到“農(nóng)民不想賣，就可以不賣”，那么“農(nóng)民想賣，未必就可以賣”也算是有些理由。但是如果做不到“農(nóng)民不愿，就可以不賣”（“重大公益”的征地另當(dāng)別論，但如我曾說過的，公益的認(rèn)定與征地的方式也應(yīng)該改革），那么“農(nóng)民愿意也不能賣”恐怕就會(huì)有貓膩。這就是我說過的：在涉農(nóng)問題上的“尺蠖效應(yīng)”。

就說保護(hù)耕地吧，茅于軾先生出于相信市場(chǎng)調(diào)節(jié)而反對(duì)“18億畝紅線說”，我并不太同意他的這個(gè)主張（理由另說）。但是我不愿意加入討論。因?yàn)榘闯唧缎?yīng)的邏輯，如果 “保護(hù)耕地”之說得勢(shì)，上面就會(huì)更加嚴(yán)禁農(nóng)民自愿售地，但官府圈地仍然是想圈就圈；如果“無需保護(hù)”之說得勢(shì)呢？那官府就會(huì)更加狂圈土地了，但農(nóng)民卻仍然不能自愿售地。

類似地，現(xiàn)在某甲說小農(nóng)太低效，只有“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”才代表“先進(jìn)生產(chǎn)力”；某乙說“穩(wěn)定”要緊，必須保留小農(nóng)免得“無地則反”。可是他們卻都反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)：某甲認(rèn)為地權(quán)歸農(nóng)后，“穩(wěn)重”的小農(nóng)將妨礙公司圈地?cái)U(kuò)大規(guī)模；某乙說地權(quán)歸農(nóng)后，“輕佻”的小農(nóng)將急于賣地進(jìn)城流浪。我就奇怪，他們?yōu)槭裁床荒芊催^來想想呢？如果規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要發(fā)展，農(nóng)民自愿賣地不是很好嗎？你為什么不支持他們?nèi)ヅc買主討價(jià)還價(jià)以爭(zhēng)取大、小農(nóng)各得其所，而要像“蔣巷事件”那樣官商聯(lián)手強(qiáng)圈農(nóng)民土地？如果保留小農(nóng)事關(guān)“穩(wěn)定”，地權(quán)歸農(nóng)他們不就可以理直氣壯地當(dāng)“釘子戶”了嗎？假如怕單個(gè)農(nóng)民釘子戶力量還不夠，就應(yīng)該支持“農(nóng)會(huì)趕走圈地客”嘛，為什么舍此不為，而要把農(nóng)民像農(nóng)奴似地束縛在土地上呢？

諸如此類的問題很多。我想在“退路”問題上也是如此：土地究竟是不是農(nóng)民工的“退路”？如果說是，那么保持這種“退路”的主要途徑是什么？是明晰農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、限制行政方面的權(quán)力，使得那種以 “圈地運(yùn)動(dòng)”、“動(dòng)員式交易”或“模糊產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)流轉(zhuǎn)”之類方式向農(nóng)民土地伸手的現(xiàn)象盡量減少呢，還是反過來模糊農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化行政方面的權(quán)力、限制乃至阻止農(nóng)民配置要素處理地產(chǎn)，實(shí)行“只許官府圈，不許農(nóng)民賣”的土地政策？這后一種政策真能保住農(nóng)民的“退路”嗎？

反過來講，回家種田真的是失業(yè)農(nóng)民工所選擇的惟一 “退路”或最好“退路”嗎？如果我們懷疑這一點(diǎn)，那當(dāng)然不是要得出 “官府盡管放心大膽圈地”的結(jié)論。為了防止土地問題上形成尺蠖效應(yīng)，如果我們要保障農(nóng)民的土地“退路”，就應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民的地權(quán)，制止愈演愈烈的圈地大潮。而如果農(nóng)民工自己并不認(rèn)為回鄉(xiāng)種田就是他的退路，國(guó)家也應(yīng)該為他們留下別的可能——但這當(dāng)然并不能成為官府?dāng)U大圈地的理由。

農(nóng)民工在什么意義上是“有退路者”？

事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期失業(yè)農(nóng)民工究竟有多少人能把回鄉(xiāng)種田當(dāng)成 “退路”，這的確是一個(gè)問題。已經(jīng)有不少調(diào)查指出，當(dāng)今返鄉(xiāng)農(nóng)民工只占失業(yè)農(nóng)民工的一部分，有人說只有一半，很多失業(yè)農(nóng)民工仍然滯留在城市等待機(jī)會(huì)。另一方面，去年因經(jīng)濟(jì)蕭條而“提前返鄉(xiāng)”的農(nóng)民工也并非一去不回，很多人在過年后又重新外出尋找工作了。

其實(shí)白南生在2007年的調(diào)查研究就指出，返鄉(xiāng)農(nóng)民工中表示“不想再出去了”的只有四分之一。而在占調(diào)查農(nóng)戶15%的“回流戶”中，被大肆宣傳的“回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”者只占極少數(shù)，絕大多數(shù)都是失業(yè)后被動(dòng)回鄉(xiāng)。他們回鄉(xiāng)后真正去種田的又更少：有11.2%回流后仍然在家鄉(xiāng)附近打工 （但工資多不如前），2.7%從事非農(nóng)自由職業(yè)（攤販等），只有1.6%搞種植、養(yǎng)殖。真正把土地當(dāng)成“退路”的就是這1.6%而已。

更有甚者，早在民工潮初起的十年前，趙樹凱等人就曾經(jīng)做過調(diào)查，指出農(nóng)民工絕非都是“飽而求富”，他們很多人進(jìn)城實(shí)際上是為糊口謀生，而不是滿足溫飽之后進(jìn)城淘金。我記得當(dāng)時(shí)已有40%多的被調(diào)查農(nóng)民工表示在經(jīng)濟(jì)上他們已經(jīng)無法以種田為生，另有百分之幾因?yàn)樯鐣?huì)原因（如在家鄉(xiāng)得罪了什么人）無法回鄉(xiāng)。兩者合計(jì)已經(jīng)占到當(dāng)時(shí)農(nóng)民工的將近一半。

十年以后這個(gè)比例有了什么變化？一方面，當(dāng)時(shí)農(nóng)民無法以種田為生的一個(gè)原因是那時(shí)農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，種田得不償失。后來稅費(fèi)改革取消了這些負(fù)擔(dān)，加上實(shí)行了種糧補(bǔ)貼，這個(gè)因素有所緩和。但另一方面，首先，十年后人口增加，耕地減少，人地關(guān)系日趨緊張的進(jìn)程無法逆轉(zhuǎn)。其次，城鄉(xiāng)收入差距這些年持續(xù)擴(kuò)大，而農(nóng)民收入中打工收入的比重也持續(xù)擴(kuò)大。這兩個(gè)“持續(xù)擴(kuò)大”相疊加，意味著除去打工收入后的農(nóng)民種田收入與市民收入的差距擴(kuò)大得就更厲害，絕非稅費(fèi)-補(bǔ)貼因素所能彌補(bǔ)，“種田”這一職業(yè)的相對(duì)弱勢(shì)在這十年里總的來說是更加凸顯了。在這種情況下，能夠以回鄉(xiāng)種田作為“退路”的農(nóng)民工比例不可能比十年前更高。何況，十年前許多農(nóng)民工就僅僅是戶籍上的“農(nóng)民”，他們從學(xué)校出來就進(jìn)城打工，實(shí)際上根本就沒有務(wù)過農(nóng)，經(jīng)過十年再讓這些進(jìn)入中年的人學(xué)習(xí)種莊稼難度更大，加上這十年“民工子弟”與“第二代農(nóng)民工”已經(jīng)從無到有成長(zhǎng)起來，將來還會(huì)不可逆轉(zhuǎn)地越來越多，這些不僅不會(huì)農(nóng)活、甚至也從未在家鄉(xiāng)生活過的 “農(nóng)民”要回鄉(xiāng)以種田為生，怕是比我們這些當(dāng)年的上山下鄉(xiāng)知青在農(nóng)村“扎根”還困難。

這兩方面的因素中，稅費(fèi)改革與補(bǔ)貼政策增加的種田吸引力在2004-2007年間已經(jīng)基本釋放，成為造成前年“民工荒”的原因之一。“民工荒”如今再度變成打工難，意味著這個(gè)因素已經(jīng)不太能夠指望。稅費(fèi)既已全免，而補(bǔ)貼在如今農(nóng)民人口仍占如此大比例的情況下提高的幅度也很難有多大，因此這方面的因素已不太可能繼續(xù)強(qiáng)化。但另一方面的幾個(gè)因素都在不可逆地強(qiáng)化著。因此，指望失業(yè)農(nóng)民工都把“回鄉(xiāng)種田”作為“退路”，無疑是不現(xiàn)實(shí)的。

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