土地制度不改 暴力拆遷難止
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 王建勛/文 在民意的強(qiáng)大壓力下,在學(xué)者的違憲審查建議下,國務(wù)院法制辦官員終于表示,即將廢除飽受詬病的《拆遷條例》。當(dāng)然,這一消息令人歡欣鼓舞,因?yàn)樗兄诒苊庖恍┎疬w悲劇的發(fā)生。但是,僅僅廢除這一條例,甚至制定一個(gè)新的《征收條例》,對(duì)于遏制暴力拆遷都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,因?yàn)閺?qiáng)制拆遷的法律依據(jù)除了《拆遷條例》之外還有很多,比如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。前不久發(fā)生的唐福珍自焚事件中強(qiáng)制拆遷的依據(jù)就是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,而非《拆遷條例》。
既然如此,要想有效地遏制乃至終止暴力拆遷,就應(yīng)當(dāng)重新審視并改革其深層的制度根源——土地制度,而不能再采用“鴕鳥政策”,回避問題的根本了。從法理上講,現(xiàn)行的土地制度安排存在著根本的制度設(shè)計(jì)缺陷,這種缺陷注定了公民的土地權(quán)利(甚至包括其他財(cái)產(chǎn)權(quán))無法得到有效的保護(hù),注定了暴力拆遷的發(fā)生。根據(jù)現(xiàn)行的法律,我國的土地制度分為兩種:一種是在農(nóng)村推行的土地集體所有制,一種是在城市推行的土地國有制。
我們先來看看土地集體所有制的規(guī)則設(shè)計(jì)。根據(jù)《物權(quán)法》(第59條)、《土地管理法》(第8條)等現(xiàn)行法律,農(nóng)村的土地屬于“農(nóng)民集體”所有,即“本集體成員”集體所有。這里的“集體”究竟意味著什么?“集體所有”又是什么含義?誰是“本集體成員”?表面上看起來,“集體”是一個(gè)很清楚的概念,其實(shí),它根本不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語,其含義也模棱兩可。如果說每一個(gè)公民個(gè)人都是自在的存在的話,那么“集體”僅僅是公民個(gè)人的簡(jiǎn)單相加,不存在獨(dú)立于每個(gè)個(gè)人之外的抽象的“集體”。正是由于這個(gè)原因,在傳統(tǒng)的法學(xué)理論中根本沒有 “集體所有”概念,而只有“共有”概念。
那么,“集體所有”與“共有”之間差別何在?根據(jù)共有的法理,它分為“共同共有”和“按份共有”。前者指共有人共同享有某物的所有權(quán),后者指共有人按照份額享有某物的所有權(quán)。共有的基本特征之一是,無論在何種情況下,共有人一般都可以請(qǐng)求分割共有財(cái)產(chǎn),退出共有關(guān)系。也就是說,共有法律關(guān)系的存在通常是建立在自愿基礎(chǔ)之上的,當(dāng)事人享有退出權(quán)。而現(xiàn)行法律上的“集體所有”是建立在村莊“成員權(quán)(資格)”基礎(chǔ)之上的,當(dāng)事人沒有退出權(quán),除非某人因?yàn)樯龑W(xué)等原因徹底離開了某個(gè)村莊,否則這種關(guān)系無法解脫。這意味著,在土地“集體所有”的情況下,每個(gè)村民被強(qiáng)行地與“集體”捆綁在一起,無論其土地權(quán)利受到“集體”怎樣的侵犯,他或她都無法退出該“集體”。毋庸置疑,這種制度安排為潛在沖突的發(fā)生埋下了禍根。
同時(shí),如何確定“本集體成員”也是一個(gè)難題。根據(jù)什么確定一個(gè)人是否為一個(gè)集體(村莊)的成員?根據(jù)其戶口是否在該村莊?根據(jù)其是否長期居住在該村莊?根據(jù)其是否在該村莊享有繼承權(quán)?現(xiàn)行幾部規(guī)范土地的法律都語焉不詳。在現(xiàn)實(shí)生活中,許多村莊按照戶口是否在該村確定其成員身份,但是隨著一些地方戶口制度的松動(dòng),許多人戶口雖然在一個(gè)村,但并不享有該村的任何福利(包括土地承包經(jīng)營權(quán))。同時(shí),一些戶口不在該村的人卻可以通過繼承的方式獲得土地使用權(quán)等權(quán)利(比如一個(gè)擁有城市戶口的人可以繼承農(nóng)村的房屋及宅基地使用權(quán))。還有,不同村莊對(duì)待“外嫁女”的成員身份也采用不同的標(biāo)準(zhǔn),在很多地方,“外嫁女”戶口所在地與其土地權(quán)利所在地時(shí)常不一致。可見,在土地集體所有的情況下,確定集體成員的身份并非易事,因?yàn)檫@種制度安排是建立在“身份社會(huì)”而非“契約社會(huì)”基礎(chǔ)之上的。當(dāng)然,身份確定的難題也時(shí)常是農(nóng)村土地糾紛的導(dǎo)火索。
農(nóng)村土地集體所有制度安排的核心是,村集體擁有土地的所有權(quán),而村民只有土地的使用權(quán)——承包經(jīng)營權(quán)。也就是說,村集體掌握著土地的最終處分權(quán),而村民的權(quán)利主要是使用權(quán)和收益權(quán)。那么農(nóng)村的土地由誰處分,如何進(jìn)行處分呢?或者,由誰并通過何種方式來行使農(nóng)村的土地所有權(quán)呢?根據(jù)我國《物權(quán)法》(第60條)、《土地管理法》(第10條)以及《農(nóng)村土地承包法》(第12條)的規(guī)定,村集體所有的土地由 “村集體經(jīng)濟(jì)組織”或者“村民委員會(huì)”代表集體行使所有權(quán),包括經(jīng)營、管理、發(fā)包等。
什么是“村集體經(jīng)濟(jì)組織”?沒有一部法律給出明確的界定。事實(shí)上,這個(gè)計(jì)劃時(shí)代的產(chǎn)物,在很多村莊早已不存在。因此,在大部分村莊里,集體土地的所有權(quán)實(shí)際上是由 “村民委員會(huì)”行使的。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》(第2條),村民委員會(huì)是一個(gè)實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的“基層群眾性自治組織”,由“三至七人組成”(第9條)。也就是說,從理論上講,這是一個(gè)通過民主投票產(chǎn)生的自治組織。那么,由“村民委員會(huì)”行使集體土地所有權(quán),就意味著由投票產(chǎn)生的三至七人決定集體土地的最終處分權(quán)。
那么,這種威力無比的處分權(quán)掌握在這三至七人手里,會(huì)帶來什么樣的后果呢?他們可以決定數(shù)百甚至數(shù)千人的土地權(quán)利,這是一種重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在某種程度上講,他們甚至可以決定數(shù)百甚至數(shù)千人的命運(yùn),因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的命根子。也許有人會(huì)說,這三至七個(gè)人是村民選舉產(chǎn)生的,由他們決定難道不符合民主原則嗎?我的回答是,因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)(這里表現(xiàn)為土地權(quán)利)是一項(xiàng)基本權(quán)利(憲法性權(quán)利),不能通過民主投票的方式褫奪。也就是說,民主投票必須受制于憲法上的權(quán)利。比如,人們決不能通過民主投票的方式剝奪一個(gè)人的電腦或者一個(gè)人的言論自由、結(jié)社自由等基本人權(quán)。
可能有人會(huì)反駁說,《物權(quán)法》(第59條)和 《村民委員會(huì)組織法》(第19條)都規(guī)定了“土地承包方案”、“土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法”等重要事項(xiàng)須由村集體成員或者村民會(huì)議來決定,而不是由村民委員會(huì)決定。這話沒錯(cuò),但是,村集體成員或者村民會(huì)議的決定程序依然是民主投票程序,依然是以少數(shù)服從多數(shù)的方式來決策。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第17條的規(guī)定,村民會(huì)議召開和決策的程序是:“召開村民會(huì)議,應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加,或者有本村三分之二以上戶的代表參加,所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。”
也就是說,假如一個(gè)村莊有1000人,十八歲以上的有600人,那么,只要其中的301人參加即可召開村民會(huì)議,并且,只要這301人中的151人投票支持某項(xiàng)決定,該項(xiàng)決定就對(duì)全村人具有約束力。如果說這種決策方式對(duì)于決定公民基本權(quán)利之外的次要事項(xiàng)勉強(qiáng)可行的話,它對(duì)于決定土地權(quán)利這一屬于公民基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有任何正當(dāng)性可言。讓151人決定其余849人的土地權(quán)利(財(cái)產(chǎn)權(quán))具有正當(dāng)性嗎?這849人的土地權(quán)利能夠受到有效保護(hù)嗎?答案顯然是否定的。
值得特別注意的是,《物權(quán)法》和其他幾部規(guī)范土地的法律都沒有規(guī)定,當(dāng)集體所有的土地被政府征用時(shí),應(yīng)當(dāng)由全體村民(村民會(huì)議)來決定征用是否正當(dāng)、補(bǔ)償是否公正等重要問題(只規(guī)定了“土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法”需要村民會(huì)議決定)。這樣一來,在集體土地被政府征用的情況下,地方政府只需要“搞定”村委會(huì)的幾個(gè)成員,就可以“拿下”集體土地,而不必與全體村民商量并征得其同意。也就是說,村委會(huì)根本都不必告訴村民,就可以悄悄地把土地“賣給”地方政府,甚至在賣了以后究竟得到了多少補(bǔ)償款,也可以把村民蒙在鼓里。近幾年發(fā)生的大量征地拆遷沖突,都與此有關(guān)。
由此可見,土地集體所有的制度安排存在著固有的制度設(shè)計(jì)缺陷。在集體土地所有制下,村民的土地權(quán)利(承包經(jīng)營權(quán))與其說是一種物權(quán)(用益物權(quán)),不如說是一種債權(quán),即基于租賃合同而產(chǎn)生的權(quán)利。其實(shí),在傳統(tǒng)的用益物權(quán)里,根本沒有所謂的“土地承包經(jīng)營權(quán)”。從法理上講,在債權(quán)、用益物權(quán)、所有權(quán)這三種不同性質(zhì)的權(quán)利中,“所有權(quán)”的權(quán)能最完整,對(duì)抗第三人的效力也最強(qiáng),用益物權(quán)次之,而債權(quán)最差。難怪在很多情況下,農(nóng)村的土地集體所有都淪為“村干部所有”甚至“政府官員所有”了。這樣的話,村民的土地承包經(jīng)營權(quán)屢屢受到侵犯,就是一種再正常不過的事了。
也就是說,土地集體所有的制度設(shè)計(jì)缺陷必然帶來的結(jié)果是,即便通過民主的決策方式,也無法阻止一些人侵犯另一些人土地權(quán)利的行為,無法阻止村干部肆意侵犯村民土地權(quán)利的行為,無法阻止村民土地隨意被征用且得不到公正補(bǔ)償?shù)男袨椤8螞r,在很多村莊里,既沒有民主選舉,也沒有民主決策,土地的處分權(quán)完全掌握在幾個(gè)專橫跋扈或者服從官員的村干部手里。
現(xiàn)在,我們?cè)賮砜疾煲幌鲁鞘械耐恋貒兄啤8鶕?jù) 《物權(quán)法》(第45和47條)和《土地管理法》(第2條)的規(guī)定,城市的土地屬于 “國家所有”,即“全民所有”,國務(wù)院代表國家行使土地所有權(quán)。從字面上理解,“全民所有”就是全體中國公民擁有全部城市的土地。對(duì)于13億多中國公民來說,這種土地所有權(quán)意味著什么呢?一個(gè)中國公民可以要求分割自己的土地或者將自己的份額轉(zhuǎn)化為收益嗎?如果不能的話,對(duì)于每個(gè)單個(gè)的中國公民而言,這種土地所有權(quán)的意義何在呢?
盡管法律上沒有明確的規(guī)定,但實(shí)踐表明,在“全民所有”的制度安排下,個(gè)人是沒有退出權(quán)的,個(gè)人的土地權(quán)利也是無法轉(zhuǎn)化為具體收益的。從這個(gè)意義上講,這種“全民所有”既不是共同共有,也不是按份共有,而是另一種形式的“集體所有”,具有前述“集體所有”的基本特征。
在城市土地 “全民所有”的情況下,由國務(wù)院代表全體中國公民行使這種所有權(quán)。問題在于,在如此大的一個(gè)國家,國務(wù)院無法親自行使這種所有權(quán),不得不“委托”給數(shù)量眾多的地方政府行使這種權(quán)利(權(quán)力)。這樣一來,土地所有權(quán)本是一種私權(quán)利,但地方政府的代為行使,將地方政府的公權(quán)力與這種私權(quán)利“完美”地結(jié)合在了一起,這種結(jié)合給權(quán)力濫用以及通過權(quán)力攫取利益制造了最佳的機(jī)會(huì)。也就是說,讓一個(gè)擁有公權(quán)力的機(jī)關(guān)行使私權(quán)利——城市土地所有權(quán),權(quán)力濫用和權(quán)錢交易是必然的,因?yàn)樗环矫鏁?huì)通過肆無忌憚的賣地行為撈取金錢利益(此所謂“賣地財(cái)政”也),另一方面會(huì)動(dòng)用公權(quán)力摧毀那些阻止其謀取最大利益的所有障礙(此所謂“暴力拆遷”也)。
并且,在“委托-代理關(guān)系”的背景下,由于信息不對(duì)稱和成本問題,國務(wù)院根本無法有效地約束和監(jiān)督無數(shù)地方政府的賣地行為和強(qiáng)拆做法,結(jié)果必然是連綿不斷的土地腐敗和暴力沖突。盡管沖突的直接制造者在地方,但是沖突的制度根源卻在中央,即土地制度存在著設(shè)計(jì)缺陷。從這個(gè)意義上講,單靠中央對(duì)地方政府下死命令,或者懲罰幾個(gè)膽大妄為的人,根本無濟(jì)于事,因?yàn)榇嬖诟救毕莸耐恋刂贫葲Q定了無數(shù)地方政府都會(huì)選擇賣地與強(qiáng)拆行為。不改變這種土地制度,什么樣的命令和懲罰都難以奏效,制定新的“征收條例”同樣沒有多大意義。
為了有效防止政府公權(quán)力的濫用,為了有效防止政府通過行使私權(quán)利攫取利益,法治國家基本上都選擇讓私人擁有和行使土地所有權(quán),即對(duì)土地享有占有、使用、收益和處分的完整物權(quán)。這種制度安排的好處在于,不僅權(quán)利的所有者在法律上非常清晰,而且為公權(quán)力侵入私權(quán)利領(lǐng)域的傾向設(shè)置了一道堅(jiān)固的屏障。
古往今來,土地都是人世間最重要的財(cái)產(chǎn)之一,土地所有權(quán)都是公民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)之一,無論是在農(nóng)村還是在城市,這項(xiàng)權(quán)利都是公民的身立命之本,是個(gè)人獲得人格、尊嚴(yán)和獨(dú)立的基礎(chǔ)。羅馬法中的法諺云:“無財(cái)產(chǎn)即無人格。”如果一個(gè)人沒有財(cái)產(chǎn),他(她)將不得不依附于他人而存在,時(shí)刻存在著淪為他人“奴隸”的危險(xiǎn)。如果一個(gè)人沒有土地所有權(quán),他(她)將在一個(gè)社會(huì)里無立錐之地,時(shí)刻存在著被“拆遷”的危險(xiǎn)。因此,法治國家無不將“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”奉為圭臬,無不將土地私人所有看成個(gè)人自由與社會(huì)公正的根本。
(作者為中國政法大學(xué)副教授)
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