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    16:19
    2010-05-21
    沈巋
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    沈巋:“開門立法”演進之我見

    擔任教職十余年以來,大大小小的政府立法座談會、論證會、聽證會,經(jīng)歷了許多。上世紀90年代末期初涉此項活動時,能感到聽取專家和公眾意見,是政府立法中早已廣為采取的方法,實際已形成“制度慣例”。

    只是,“制度慣例”有其缺陷。第一,既然是慣例而非法定義務,那么,聽與不聽,皆可取決于決策者;第二,囿于當時的觀念和傳媒技術(shù),意見更多是在“關(guān)了門”的圓桌或長桌會議上提出的,公眾知之甚少;第三,“聽”了意見后,取與不取,也是由決策者斷之,無需明示理由。

    2000年,立法法首次以法律規(guī)定,明確政府在制定行政法規(guī)、規(guī)章時,當以座談會、論證會、聽證會等形式,“廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見”。2001年,國務院同時出臺了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》,對聽取意見進行了更為詳細的規(guī)定:政府立法在起草、審查階段;涉及重大、疑難問題的;直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的,要以一定形式征求意見。并要求起草者送審政府立法時,提交送審說明和其他相關(guān)材料,包括對征求和處理意見情況的說明。

    由此,慣例轉(zhuǎn)為明文,聽取意見的法定義務形成。自那以后,政府立法聽取意見的事例,也越來越多地為公眾所知曉。不過,征求和處理意見情況的說明,仍然只是作為內(nèi)部送審的程序義務,并未要求對外公開。

    2004年,國務院《全面推進依法行政實施綱要》(簡稱《綱要》)的頒布,又推動“開門立法”的進一步改革,尋求在三方面突破:

    一是擴大“開門立法”范圍,上至法律的起草,下至規(guī)范性文件的起草,一并納入。涉及部門管理的許多法律,在最初起草階段,往往由國務院相關(guān)部門牽頭,故而,在法律起草階段即引入公眾參與,可期盼藉此給“部門立法”的偏向以一定矯正。此外,政府制定的大量規(guī)范性文件,實際上也對個人或組織的權(quán)利義務產(chǎn)生這樣或那樣的影響,將其納入“開門立法”極其必要。二是更加注重專家意見,要求建立健全專家咨詢論證制度。三是建立對聽取和采納意見情況的說明制度。將其理解為向社會公開的說明制度,更符合本義。

    2009年12月,我和其他四位同事,向全國人大常委會提出審查《城市房屋拆遷管理條例》的建議。2009年12月16日、2010年1月20日,我們先后兩次受邀參加了國務院法制辦召開的關(guān)于制定新條例的專家座談會。2010年1月29至2月12日,國務院法制辦將《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》公開征求民意。據(jù)我了解,國務院法制辦還進行了地方調(diào)研,征求了部分地方政府、被拆遷戶代表、開發(fā)商代表的意見,并且聽取了全國人大常委會法工委、最高人民法院、國務院有關(guān)部委等國家機關(guān)的意見。這是一次典型的“開門立法”實踐,在細節(jié)上實現(xiàn)了法律和《綱要》的基本要求。較之以往,征集意見的過程和情況,借助傳媒的力量,實現(xiàn)了全面公開,保證了公眾的知情權(quán)。

    然而,迄今為止,通過反省參與立法之經(jīng)歷,我仍有三點遺憾。其一,有關(guān)“開門立法”的規(guī)定與實踐,皆有偏于聽取專家意見、機關(guān)意見的傾向。其二,“開門立法”過程,很難見到各方利益訴求之間、利益相關(guān)者與專家之間的意見交流和交鋒,各方都缺乏通過交鋒引發(fā)對自己意見偏頗之處的反思。其三,采納和不采納意見的情況以及理由說明,尚未充分展示出來。這無益于公眾把握立法意圖,也會在一定程度上有損立法的說服力,從而妨礙立法的有效實施。

    相信,在制度漸趨完善的過程中,對“保障有效參與、適當兼顧效率”原則的認識會有新的變化,以上遺憾終將改變。

     

     

    (文章來源:10年3月5日   《法制日報》)

    (作者系北京大學法學院副院長、教授)

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