沈巋：“開門立法”演進之我見

擔任教職十余年以來，大大小小的政府立法座談會、論證會、聽證會，經(jīng)歷了許多。上世紀90年代末期初涉此項活動時，能感到聽取專家和公眾意見，是政府立法中早已廣為采取的方法，實際已形成“制度慣例”。

只是，“制度慣例”有其缺陷。第一，既然是慣例而非法定義務，那么，聽與不聽，皆可取決于決策者；第二，囿于當時的觀念和傳媒技術(shù)，意見更多是在“關(guān)了門”的圓桌或長桌會議上提出的，公眾知之甚少；第三，“聽”了意見后，取與不取，也是由決策者斷之，無需明示理由。

2000年，立法法首次以法律規(guī)定，明確政府在制定行政法規(guī)、規(guī)章時，當以座談會、論證會、聽證會等形式，“廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見”。2001年，國務院同時出臺了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，對聽取意見進行了更為詳細的規(guī)定：政府立法在起草、審查階段；涉及重大、疑難問題的；直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，要以一定形式征求意見。并要求起草者送審政府立法時，提交送審說明和其他相關(guān)材料，包括對征求和處理意見情況的說明。

由此，慣例轉(zhuǎn)為明文，聽取意見的法定義務形成。自那以后，政府立法聽取意見的事例，也越來越多地為公眾所知曉。不過，征求和處理意見情況的說明，仍然只是作為內(nèi)部送審的程序義務，并未要求對外公開。

2004年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》（簡稱《綱要》）的頒布，又推動“開門立法”的進一步改革，尋求在三方面突破：

一是擴大“開門立法”范圍，上至法律的起草，下至規(guī)范性文件的起草，一并納入。涉及部門管理的許多法律，在最初起草階段，往往由國務院相關(guān)部門牽頭，故而，在法律起草階段即引入公眾參與，可期盼藉此給“部門立法”的偏向以一定矯正。此外，政府制定的大量規(guī)范性文件，實際上也對個人或組織的權(quán)利義務產(chǎn)生這樣或那樣的影響，將其納入“開門立法”極其必要。二是更加注重專家意見，要求建立健全專家咨詢論證制度。三是建立對聽取和采納意見情況的說明制度。將其理解為向社會公開的說明制度，更符合本義。

2009年12月，我和其他四位同事，向全國人大常委會提出審查《城市房屋拆遷管理條例》的建議。2009年12月16日、2010年1月20日，我們先后兩次受邀參加了國務院法制辦召開的關(guān)于制定新條例的專家座談會。2010年1月29至2月12日，國務院法制辦將《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》公開征求民意。據(jù)我了解，國務院法制辦還進行了地方調(diào)研，征求了部分地方政府、被拆遷戶代表、開發(fā)商代表的意見，并且聽取了全國人大常委會法工委、最高人民法院、國務院有關(guān)部委等國家機關(guān)的意見。這是一次典型的“開門立法”實踐，在細節(jié)上實現(xiàn)了法律和《綱要》的基本要求。較之以往，征集意見的過程和情況，借助傳媒的力量，實現(xiàn)了全面公開，保證了公眾的知情權(quán)。

然而，迄今為止，通過反省參與立法之經(jīng)歷，我仍有三點遺憾。其一，有關(guān)“開門立法”的規(guī)定與實踐，皆有偏于聽取專家意見、機關(guān)意見的傾向。其二，“開門立法”過程，很難見到各方利益訴求之間、利益相關(guān)者與專家之間的意見交流和交鋒，各方都缺乏通過交鋒引發(fā)對自己意見偏頗之處的反思。其三，采納和不采納意見的情況以及理由說明，尚未充分展示出來。這無益于公眾把握立法意圖，也會在一定程度上有損立法的說服力，從而妨礙立法的有效實施。

相信，在制度漸趨完善的過程中，對“保障有效參與、適當兼顧效率”原則的認識會有新的變化，以上遺憾終將改變。

(文章來源：10年3月5日《法制日報》)

（作者系北京大學法學院副院長、教授）