吳敬璉：關于拆遷問題的三點意見

12月16日，國務院法制辦邀請一些專家學者舉行座談會，研討拆遷制度修改的有關問題。此前北京大學5名法學學者給全國人大寫信，建議審查2001年施行的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱條例），得到政府積極回應。近期輿論關注的幾起暴力沖突案例，特別是發(fā)生在成都的唐福珍自焚案，使得國務院修改條例或另立新規(guī)的努力深得民心。有報道稱，國務院法制辦已經(jīng)形成了一份比較成熟的關于新拆遷制度的草案文件。

目前，地方政府強制拆遷已經(jīng)成為當前基層社會矛盾的焦點之一，嚴重挫傷了民眾對社會公正的信心，嚴重影響政府依法治國的權威。鑒于條例8年實踐中，為引發(fā)社會矛盾和民眾痛苦的諸多政府不當行為提供了行政法規(guī)依據(jù)，顯然已經(jīng)不是小修小補的問題。

剛剛結束的中央經(jīng)濟工作會議強調：各級黨委和政府要加強對影響社會穩(wěn)定因素的分析和把握，高度重視和正確處理新形勢下人民內部矛盾，依法按政策及時妥善處理群眾反映的問題。妥善解決拆遷問題，就是當前政府維穩(wěn)工作的一個著力點。

拆遷應當法治化

從法律的角度看，需要按照憲法和物權法的精神，梳理現(xiàn)有法律法規(guī)，規(guī)范政府執(zhí)法行為。

過去若干年內形成的一些法律、法規(guī)，隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民維權意識的增強，有些條文已經(jīng)不符合憲法、物權法等對私權、人權保護的精神。像這部條例，使“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權”的憲法規(guī)定很難落到實處，并且有架空物權法之嫌，同時卻賦予地方政府過大的不受制約的權力。例如，物權法規(guī)定對公民的房屋所有權及相應土地使用權，必須“先征收補償，后拆遷”；而一些地方政府沒有依法履行征收程序，單方面強勢決定補償方式和補償價格；如果談不攏，就動用公權力強制拆遷。在強制過程中經(jīng)常發(fā)生激烈沖突，由于訴諸暴力而釀成的悲劇屢有所聞。

條例的另一個致命問題，是沒有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，地方政府與房地產開發(fā)商合作，幫助開發(fā)商壓迫私有房屋業(yè)主。本來商業(yè)性拆遷應由開發(fā)商和被拆遷人通過平等的民事談判和市場交易來解決，政府卻以“公共利益”為由出面，強勢要求被拆遷人服從。公權力為商業(yè)開發(fā)“背書”，開發(fā)商獲得政府發(fā)放的拆遷許可證后，就可以自行拆除被拆遷人的房屋。這樣做既缺乏程序的正當性，經(jīng)常讓被拆遷人得不到合理補償，而且為官商勾結留下了操作空間。

一部健全的法律法規(guī)，既要求公民遵法守法，也要為公民提供權利受損時的法律救濟通道。但在條例中，政府既是強制拆遷的執(zhí)行主體或權力后盾，又是拆遷糾紛的仲裁人，“運動員”兼“裁判員”不符合基本的法治規(guī)范。建議新的制度文件突出對等談判、尊重公民私權的征收概念，避免單純使用不平等的、不尊重公民私權的拆遷概念，即從根本上轉變法律法規(guī)的指導思想，通過征收立法控制和規(guī)范政府權力，堅定地確立公民權利保障理念，打通房產所有權和土地使用權糾紛中“民告官”的司法通道，讓司法成為業(yè)主維權的底線，實現(xiàn)征收拆遷工作的法治化。

基層政府不應公司化

從經(jīng)濟的角度看，地方政府單純追求GDP增長的沖動，往往使其執(zhí)政行為產生扭曲，拆遷工作中暴露出來的問題就是明顯的例子。

盡管中央政府一再強調科學發(fā)展，但在一些地方，為官一任，政績千條萬條，最亮眼的還是GDP增長這一條。這里除了領導干部政績考核的因素，也有地方發(fā)展的內在需要。1994年分稅制改革后，由于中央的財權改革與地方的事權不配套，地方政府事權劃分不甚明確，存在超位和錯位現(xiàn)象。地方要大干快上，資金從哪里來？經(jīng)營土地是擴張地方財政收入、拉動本地經(jīng)濟的一條捷徑。一些地方政府存在一個認識誤區(qū)，就是把公共管理商業(yè)化，把管理城市等同于經(jīng)營城市，書記兼任董事長，市長兼任總經(jīng)理，以商業(yè)頭腦精明地算計土地等生產要素的經(jīng)營價值，在運用權力大氣魄、大手筆地規(guī)劃大拆大建時，卻往往忽略普通百姓的民生需求。基層政府一味追求自身效益和GDP最大化，至于犧牲了民眾的多少利益，給他們帶來多大的不便和痛苦，往往變得無足輕重，麻木不仁。

就在這樣的地方發(fā)展模式和利益格局下，條例得到強化實施，甚至在實踐中走得更遠。在土地經(jīng)營中，地方政府確實獲得了巨大的經(jīng)濟利益，卻把政治風險留給了整個國家。聽說全國人大和國務院有關部門早就考慮修訂條例，并且做了幾年調研工作，但因遭遇地方政府的抵觸，直到今天才提上修法議程。

公平交易：澆滅基層社會沖突的一個燃點

從政治的角度看，條例容易助長地方政府的粗暴執(zhí)法傾向，讓公權力的形象變得乖張，激化了政府與民眾的矛盾，也給民眾增加了抗法的戾氣。

要改變地方的粗暴執(zhí)法行為，撤銷條例、另立新規(guī)恐怕是必不可少的釜底抽薪之舉。希望趁勢推動新的征收法規(guī)的制定，在憲法和物權法的框架下，規(guī)范房屋所有權和土地使用權的征收、拆遷、補償行為，使之發(fā)展為符合市場經(jīng)濟規(guī)律的真正的交易行為，這樣既可約束某些被拆遷人的“漫天要價”，更能幫助基層政府卸下“暴力執(zhí)法”的道義負擔。在住房這個基本民生問題上，健全對話機制、談判機制、利益博弈機制，暢通權利的司法救濟通道，有助于澆滅基層社會沖突的一個沸點和燃點。

國務院法制辦的修法努力，是不是一味遷就某些民眾的無政府行為？是不是不理解地方政府在今天實施公共管理的千辛萬苦，挫傷了基層政府的工作積極性和政治威信？我們認為，惟有在法律保障下規(guī)范土地征收和房屋拆遷行為，才可能求得政府和民眾的雙贏，減少城市建設的社會成本，在和諧的環(huán)境中推進中國的城市化，使中國的城市化進程更穩(wěn)健，更具可持續(xù)性。

溫家寶總理在今年“五四”對中國政法大學的學生說：“對于一個社會，如果說發(fā)展經(jīng)濟、改善民生是政府的天職，那么推進社會公平正義就是政府的良心。”對此，我們深表贊同。改善民生、體察百姓疾苦、擺正政府和人民的關系、疏導民情民怨，是保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、保持社會和諧穩(wěn)定的前提，也是共產黨執(zhí)政的基本準則。面對各種錯綜復雜的基層社會問題，既要體諒政府的苦衷，更要體諒處于相對弱勢的普通老百姓的難處。在一些拆遷暴力事件中，擁有公權力的基層政府，往往是矛盾的主要方面。特別是面對成都唐福珍自焚案這樣極為慘烈的事件，基層政府更需要深切自省：執(zhí)法行為是否合法妥當，對被拆遷人的利益考慮是否周詳，特別是在老百姓以命相搏的時候，是否為其提供了公平而順暢的利益訴求通道？這關系到能否真正落實執(zhí)政黨“以人為本”的政治宣示，守住連封建官吏也不敢輕易冒犯的倫理底線。

死者長已矣，痛定思痛，如何防止和及時制止下一起拆遷悲劇事件是當務之急。我們認為，當前各級政府和公務員亟待增強保護私有產權和人權的現(xiàn)代執(zhí)政意識。不要等到死了人、爆發(fā)了群體性事件才想起修改或廢止劣法、惡法。更需要主動做出努力，梳理現(xiàn)行法律法規(guī)還有哪些與憲法、物權法等不相符合，與保護公民私權和人權的精神相背的條文，規(guī)范政府執(zhí)法行為，推動良政善治。為了建設一個完善的社會主義市場經(jīng)濟，為了實踐社會主義的本質——社會公平、共同富裕，需要政府和人民共同努力。

（作者: 吳敬璉（國務院發(fā)展研究中心研究員）周瑞金（中國社科院研究生院博士生導師）