幾個月前，一位研究經(jīng)濟的學者牽頭寫了一本關于政治改革的書----《攻堅:十七大后中國政治體制改革研究報告》。該書作者之一就是中央黨校研究室副主任周天勇。

日前，周天勇在北京接受了記者專訪。訪問中，周天勇以行政體制改革為視角，探討了三十年改革的經(jīng)驗。

1 理解中國改革的關鍵

記者:在回顧改革開放30周年的時候，你為何集中探討行政體制改革？

周天勇:行政體制是理解三十年來的發(fā)展歷程的重要因素。可以說，行政體制能夠解釋“中國奇跡之謎”。改革開放以來，中國的發(fā)展相比其他國家是很迅速的，是世界矚目的。其中的一個原因是我們的行政體制具有一定的優(yōu)點。我認為，沒有中國的行政體制做保障，改革開放發(fā)展到今天是不可想象的。

但是，我國的行政體制還有不利的方面。三十年來，我們雖然解決了一些問題，但是又產(chǎn)生出了其他一些問題。這就要求行政體制改革。可以說，行政體制改革是現(xiàn)階段政治體制改革的重點。

行政體制既是理解改革開放三十年成就的鑰匙，又是探討當前問題的切入點。因此，在改革開放三十周年回顧過去、展望未來的時候，行政體制改革是我們關注的重點問題。

記者:我國的行政體制有哪些優(yōu)點能夠解釋“中國奇跡之謎”？

周天勇:主要有這么幾個方面:第一，中國的體制能夠集中資源，解決一些重大的問題，處理一些突發(fā)事件，防范各種風險。第二，這種體制在建設大型的、跨地區(qū)的項目的時候是有效率的。比如青藏鐵路、南水北調等。第三，這種強有力的體制對于降低經(jīng)濟發(fā)展的成本起到一定的作用。比如說土地征用和拆遷。雖然正如我后面要談到的，征用拆遷有很大的問題，但是從某個角度來說，這對經(jīng)濟發(fā)展有一定的用處。第四，我國的行政體制有助于鼓勵地方之間的競爭，這種競爭促進了地方的招商引資和城市建設等。

當然，這些優(yōu)點的背后都伴隨著一些問題。但是，總體上說，行政體制在一定程度上還是促進了中國經(jīng)濟三十年來的高速發(fā)展，解釋了“中國奇跡之謎”。

記者:正如你所說，我國的行政體制也暴露了不少弊端。

周天勇:是這樣。第一，我國的行政體制形成了高投資、高消耗的增長方式，而這種增長方式創(chuàng)造的就業(yè)機會偏少。第二，我國比較復雜的審批手續(xù)妨礙了民間經(jīng)濟活力的釋放。第三，我國的財政稅收體制妨礙了收入在國家、企業(yè)和居民間的合理分配。第四，征地拆遷影響了相關居民的切身利益。

當前，行政體制改革滯后影響了我國進一步推進改革。因此，改革不合理的行政體制勢在必行。

記者:你曾提出中國政治體制改革的一攬子方案建議。在這個方案中，行政體制改革處在什么樣的地位？

周天勇:完成中國政治體制改革需要幾十年時間。其中，2020年以前的這一階段根據(jù)改革側重點的不同又可分為三個子階段 ----行政管理體制改革階段、權力制衡機制建立階段以及公民社會的成熟階段。未來一段時間內，中國政治體制改革的目標應鎖定在改革那些阻礙經(jīng)濟協(xié)調運行、市場有序發(fā)展、社會充分發(fā)育的政治體制的部分。比較迫切的問題是行政體制，比如行政事務分工問題，亂收費亂罰款的問題，財政預算的問題，政府開支龐大的問題。這些問題強烈地阻礙了市場經(jīng)濟的運行。因此，需要首先下大力氣推進行政體制改革。

2 行政管理體制改革目標確立

記者:行政體制改革，實際上從改革開放之初就已經(jīng)開始了。請問那時的改革與現(xiàn)在有何異同？

周天勇:改革開放后，由于國民經(jīng)濟的恢復、調整和發(fā)展任務繁重，國務院恢復和增設多個工作部門，到1981年，國務院共設100個工作部門，達到了建國以來的最高峰。為此，1982年進行了行政管理體制改革。改革的初衷是精簡機構，克服機構臃腫病癥。

1982年行政管理體制改革之后，由于推行經(jīng)濟體制改革，所以行政管理體制改革進程有所放慢。到1987年，國務院工作部門由62個反彈到了72個，此外，還成立了部委歸口管理單位12個，增設了一批非常設機構、政企不分的公司、政事不分的事業(yè)單位等，在地方這種增設機構現(xiàn)象更加普遍。

1987年，我國再次進行了行政體制改革。這次改革體現(xiàn)了對當時提出的“計劃商品經(jīng)濟”的適應性。比如首次提出按照政企分開、政事分開的原則，轉變政府職能，并逐步理順政府同事業(yè)單位和人民團體的關系。

1992年，黨的十四大報告中提出我國經(jīng)濟體制改革目標是建立社會主義市場經(jīng)濟。與此相適應，1993年提出的行政管理體制改革方案中，明確提出我國行政體制改革的目標，即建立適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的行政管理體制。至此，我國行政管理體制改革的目標得以最終確立。

記者:你認為，三十年來的行政體制改革是否取得了很大成就？

周天勇:確實取得了一些成就。但是，與此同時，也產(chǎn)生了一些問題，尤其是在行政管理體制方面。

記者:現(xiàn)階段的行政體制主要有哪些問題？相應地，行政體制改革應包括哪幾個部分？

周天勇:第一部分是行政管理體制改革。第二部分是財政和公共服務體制的改革，我想特別強調財政體制改革。第三部分是中央與地方關系的調整。第四部分是立法、行政和司法三種權力之間的制衡關系。

3 行政體制改革的關鍵是財政

記者:在你剛才提到的四個部分中，哪個是現(xiàn)階段行政體制改革的關鍵？

周天勇:30年改革的本質是從計劃經(jīng)濟的行政體制向市場經(jīng)濟的行政體制轉變。但在這種轉變中，沒有建立起有效的制度約束稅費收入及政府開支，也沒有建立有效的制度約束部門利益的膨脹。這使得向市場化轉變的過程難以完成，甚至難以完成行政體制改革最初的目標:消腫。

財政體制改革是當前行政體制改革的核心。第一，要降低行政成本。第二，要約束政府稅費。第三，財政體制要從經(jīng)濟建設、吃飯養(yǎng)人的體制轉向社會公共服務，要偏向教育、醫(yī)療等公共服務。

我認為，解決問題的關鍵是建立合理的財政和稅收制度，核心是管住政府收錢和花錢。

記者：首先請談談怎樣管住政府花錢的問題。

周天勇:要靠制度管住多收錢、亂收錢的問題。

其次，要統(tǒng)一預算。中央一級財政預算編制和執(zhí)行應該分開，進行專業(yè)分工、相互制衡，提高預算透明度。另外，目前擁有收費權的部門比較多。必須控制預算外收入，清理收費主體和收費項目，才能控制政府亂收錢的問題。

最后，中央與地方的稅收分配沒有理順。有學者認為，分權是搞活地方經(jīng)濟的法寶。然而，這也帶來了很大的問題。

記者:你認為，在中央與地方之間的財政分配結構應該如何改革？

周天勇:我認為，財政分配結構要逐步形成兩頭大、中間小的分配格局，鞏固和維護中央財政收入的比重，擴大和提高縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政收入比重，調控和壓縮省、地市的財政收入比重。

在劃分稅種時，應使各稅種的功能、特性與各級政府的職能特點相對應。具有穩(wěn)定經(jīng)濟政策、公平收入分配以及其他宏觀調控功能的稅種應劃歸中央，對宏觀經(jīng)濟不產(chǎn)生直接影響的稅種劃歸地方。具有明顯受益性的稅種應劃歸地方政府。稅種的劃分不應妨礙生產(chǎn)要素在全國范圍內的合理流動，為此，應將稅源具有地域性和具有非流動性的稅種劃為地方稅。應將征管技術要求較高的稅種劃歸中央財政，將稅源不具有流動性的稅種以及稅源零星分散的小稅種劃歸地方。

記者:不過，在壓縮省、地市的財政收入比重的同時，也可能會對中央對地方財政的轉移支付力度提出更高要求。

周天勇:是這樣。不過，轉移支付制度本身也應該是改革的對象。總的來說，良好的轉移支付制度應滿足透明、客觀、公正和穩(wěn)定的要求。

我認為，應盡量減少普遍和一般性的轉移支付，重點對涉及國家統(tǒng)一和權威、全國性人口流動和勞動力市場形成、地區(qū)間平衡發(fā)展、人民對國家的向心力等項目，進行轉移支付。

總之，必須管住政府收錢的問題。而要想管住政府收錢，最根本的措施是建立制度，比如“25%上限”制度。

（文章來源：08年11月6日  《第一財經(jīng)日報》）

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