經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 謝良兵

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這次發(fā)債的性質(zhì)是什么？與1998年發(fā)行的國債轉(zhuǎn)貸有什么不同？與國外的地方發(fā)行債券有什么區(qū)別？

劉尚希：其實(shí)這次發(fā)行的債券并非實(shí)質(zhì)意義上的地方債，盡管在名稱上也許會(huì)有某某省政府債券，但有其名而無其實(shí)，和真正的地方債是兩碼事。因?yàn)榘l(fā)債的主體依然不是地方政府，地方政府還沒有能力自主發(fā)行。發(fā)多少、怎么用等這些都需要中央政府來規(guī)定。

不過，與1998年發(fā)行的國債轉(zhuǎn)貸相比，最大的進(jìn)步就是這次將納入地方的財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)了監(jiān)督，增加了透明度，強(qiáng)化了地方償還的責(zé)任。

真正的地方債是在地方政府的主動(dòng)操作下，所謂“一級(jí)政府，一級(jí)債權(quán)”。這次發(fā)債在程序上類似于轉(zhuǎn)貸，都是由地方政府上報(bào)，中央政府再平衡，打分、分配，至于使用方向也由中央政府規(guī)定，就跟專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一樣，有明確的用途，不過轉(zhuǎn)移支付是不用歸還的，這次發(fā)債是需要償還的。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這次發(fā)債的目的是什么？2000億元是多還是少？因?yàn)?0多個(gè)省再加上16個(gè)計(jì)劃單列市，平均下來，每個(gè)地方也就40多億元的配額而已。

劉尚希：目的主要是用于中央項(xiàng)目的地方配套，緩解地方資金不足的境況。2000億元相比1.8萬億的轉(zhuǎn)移支付而言，是不多，但是比起以前來說，也不少了。錢不夠花是永遠(yuǎn)存在的。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：地方政府還不了怎么辦？1998年國債轉(zhuǎn)貸的時(shí)候，就出現(xiàn)過地方政府還不了，而最后由中央兜底的情況。

劉尚希：還不了款，中央還是有很多辦法的，比如扣轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)。當(dāng)然，這種扣款也是有底線的，囿于我們的行政體制，地方政府不能破產(chǎn)，所以不能扣到地方政府不能運(yùn)轉(zhuǎn)。也就是說，這種約束其實(shí)還是不夠硬，碰到財(cái)政真正困難的地區(qū)，由中央兜底也不是沒有可能，這種情況還是會(huì)存在的。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這次發(fā)債會(huì)不會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的差異因此而被放大？畢竟有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

劉尚希：經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，其償還能力也不同，這不可避免地會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的差異變大。但這種效果現(xiàn)在還不好說，因?yàn)槊總€(gè)地區(qū)的配額到底是多少，目前還沒出來。其實(shí)發(fā)債應(yīng)該主要是提供給一些融資成本高、融資渠道窄的地方政府，在東部沿海地區(qū)，如果一些省（區(qū)、市）融資渠道比較寬，完全也可以不申請(qǐng)地方政府債券。但是現(xiàn)在，每個(gè)地區(qū)都是有錢先申請(qǐng)著，用了再說。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你覺得應(yīng)該放開地方發(fā)債嗎？

劉尚希：我們先要搞清楚什么是真正的地方債。地方政府債券一般有兩大類，一般責(zé)任債券，即所謂的公債，是以稅收權(quán)與稅收收入為擔(dān)保；市政收益?zhèn)瘎t主要依靠收益項(xiàng)目的現(xiàn)金流和收益作為擔(dān)保，來支付債務(wù)本息。

我的意見是，在地方政府發(fā)債的條件具備時(shí)，市政收益?zhèn)陌l(fā)行可以放開。而對(duì)于發(fā)行地方公債，其實(shí)質(zhì)是允許地方搞赤字財(cái)政，那是世界上許多國家都不允許的，我國的法律也不允許。除非地方自治，否則難以發(fā)地方公債。

再者，如果允許地方實(shí)行赤字政策，很可能導(dǎo)致地方政府盲目發(fā)債，強(qiáng)化政府配置資源的能力，進(jìn)而提高政府配置資源的份額，擠壓市場(chǎng)的資源配置空間。因此，在目前信用評(píng)級(jí)制度和監(jiān)管體制不完善的情況下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券還有許多問題需要深入研究。在未理清思路和搭建相應(yīng)的體制框架之前，不要輕言放開地方政府債券。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：也就是說一旦放開地方發(fā)債，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很大？

劉尚希：放開其實(shí)很容易，因?yàn)樵诔鞘谢M(jìn)程中，地方政府和地方老百姓對(duì)于發(fā)債都有很高的積極性，但是，如果沒有一個(gè)科學(xué)合理的體制安排，地方政府發(fā)債的欲望恐怕沒有止境，在本屆政府發(fā)債下一屆政府償還，或者下級(jí)政府發(fā)債上級(jí)政府償還的情況下，無論是什么債，發(fā)行者都不會(huì)有避險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)。

中央和地方其實(shí)是委托代理關(guān)系。地方縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境是因?yàn)槲写淼逆湕l過長(zhǎng)造成的。作為代理人，地方政府不會(huì)考慮風(fēng)險(xiǎn)；假如放開地方政府發(fā)債，會(huì)讓地方政府缺乏防火墻。不僅擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)，潛在的危機(jī)還在于使未來的政府財(cái)政承受巨大壓力，下一代百姓寅吃卯糧。

按照這個(gè)邏輯，地方政府是否需要為項(xiàng)目融資借債、借債的目的是否是追求“政績(jī)工程”，將直接涉及政府的職能如何定位問題。在中國現(xiàn)行行政體制下，也許地方政府從一開始就沒考慮如何來償還，類似的教訓(xùn)很多。即使是發(fā)行市政收益?zhèn)膊荒鼙ＷC有些地方政府不會(huì)把融來的資金用于蓋辦公大樓。

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