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經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 汪言安/文 日本在戰(zhàn)后短短25年內(nèi)城市化水平迅速提高，城市人口比重從1950年的37％，上升到了1975年的76％，跨入了世界城市化先進(jìn)水平行列，與此同時(shí)日本也一躍成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)。日本城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)對(duì)其經(jīng)濟(jì)騰飛起到了重要的推動(dòng)作用。

日本的都市圈規(guī)劃開始于城市化加速發(fā)展過程中，與中國(guó)目前的發(fā)展階段類似。中國(guó)城市規(guī)劃方面的學(xué)者一直以來對(duì)日本經(jīng)驗(yàn)比較關(guān)注，在《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001-2020）》中，日本的“三大都市圈”模式就被作為該省制訂城市規(guī)劃的借鑒。

不僅江蘇，幾乎所有沿海發(fā)達(dá)省份在城市規(guī)劃過程中對(duì)日本模式多有借鑒。以都市圈作為主導(dǎo)城鄉(xiāng)空間調(diào)整、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口集聚的模式逐步成為各界共識(shí)。

東京都市圈規(guī)劃

日本政府從上個(gè)世紀(jì)50年代后期開始，相繼制訂了首都圈整備規(guī)劃、近畿圈整備規(guī)劃和中部圈開發(fā)整備規(guī)劃，三大都市圈的規(guī)劃每10年左右修訂一次。

目前的日本首都圈整備規(guī)劃已經(jīng)修訂五次了，其中比較有影響的是第一次規(guī)劃和第四次規(guī)劃。

第一次首都圈整備規(guī)劃的核心內(nèi)容是以東京站為中心30公里半徑的范圍內(nèi)，建設(shè)5~10公里寬的綠化環(huán)帶，城市中心地域建設(shè)不能拓展到綠環(huán)上，新建住宅必須在綠環(huán)以外，以控制城市建設(shè)無(wú)序蔓延，保障中心區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。

由于日本的土地制度為私有制，動(dòng)用私人土地遭到反對(duì)，又缺乏有力的配套手段，綠環(huán)的構(gòu)想沒有實(shí)施成功。

第四次首都圈整備規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容是提出發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)核心，即形成副都心。發(fā)展副都心的意圖是把部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能分解出去，緩解中心區(qū)的壓力。

但從上世紀(jì)80年代到90年代初，一些新產(chǎn)業(yè)又集中到東京都，各類產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)功能仍高度集中在中心區(qū)。為此，1999年11月，日本國(guó)會(huì)眾議院提出疏解東京都過于集中發(fā)展局面的東西，建議建設(shè)首都圈城市帶，準(zhǔn)備把中央政府機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)遷出首都圈。

東京都市政廳提出應(yīng)該在首都圈內(nèi)優(yōu)化改善都市區(qū)功能，充分利用現(xiàn)有條件，近距離疏散城市功能，而不贊同遷都。在這種背景下由東京都市政廳獨(dú)立編制的“首都圈規(guī)劃構(gòu)想”，仍然強(qiáng)化東京都的中心地位，加強(qiáng)與周邊的聯(lián)系。

在這份后來被采納的規(guī)劃目標(biāo)與發(fā)展戰(zhàn)略中，提出的目標(biāo)是強(qiáng)化首都地位，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，改善住宅環(huán)境，在全球化時(shí)代展現(xiàn)魅力。針對(duì)東京國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的降低、大氣和水質(zhì)污染嚴(yán)重的問題，規(guī)劃有針對(duì)性地提出解決方案。

首都圈的空間結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為圍繞中心區(qū)的環(huán)狀布局形式，既疏解中心區(qū)的功能，又加強(qiáng)了環(huán)上各個(gè)地區(qū)的聯(lián)系。另外，主張大區(qū)域內(nèi)進(jìn)行包括交通、防災(zāi)、治理大氣污染等各方面的協(xié)作戰(zhàn)略。

規(guī)劃預(yù)計(jì)2015年三層環(huán)狀干線道路建成后，對(duì)首都圈內(nèi)的土地利用和交通整合將有顯著效果。屆時(shí)首都圈內(nèi)的汽車行駛速度提高10%，因交通產(chǎn)生的氮氧化物、二氧化碳總量降低10%，能減少20萬(wàn)乘軌道交通經(jīng)過中心區(qū)的通勤人口，環(huán)狀都市軸上的交通量增加，副都心得到長(zhǎng)足發(fā)展而都心的環(huán)境負(fù)荷降低，都市區(qū)的過境交通量減少30%。

借鑒啟示

目前，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃密集出臺(tái)，跨省和跨區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，必然在將來的城市化進(jìn)程中形成各類不同特色的都市圈。研究者認(rèn)為，日本城市化有以下可借鑒經(jīng)驗(yàn)。

首先，通過建立健全有關(guān)城市化的法律體系，來為制訂和落實(shí)符合中國(guó)國(guó)情的、科學(xué)的城市化發(fā)展規(guī)劃，有效解決城市化過程中出現(xiàn)的一系列相關(guān)問題提供法律保障。

日本在100多年的城市化過程中，陸續(xù)制定了《新事業(yè)創(chuàng)造促進(jìn)法》、《市民農(nóng)園建設(shè)法》、《促進(jìn)建設(shè)優(yōu)美田園住宅的法律》等一百多部相關(guān)法律法規(guī)。中國(guó)目前只有一部 《城市規(guī)劃法》，沒有有關(guān)都市圈規(guī)劃的法律和法規(guī)。都市圈作為獨(dú)立的一種規(guī)劃形式，不完全等同于目前的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，僅靠現(xiàn)有的行政體制難以實(shí)現(xiàn)，必須有法律或法規(guī)保障。

其次，都市圈的規(guī)劃重點(diǎn)應(yīng)以都市圈各城市（地區(qū)）需共同解決的問題為主，東京首都圈的重點(diǎn)是對(duì)圈內(nèi)面臨的，需要各城市共同解決的重大問題做出相應(yīng)規(guī)劃，例如提高交通效率、環(huán)境污染的治理、產(chǎn)業(yè)振興政策等。

第三，日本在城市化加速的過程中，十分注意對(duì)“三農(nóng)”的保護(hù)，如通過產(chǎn)業(yè)振興，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)；農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)民非農(nóng)化（農(nóng)民職工化）和農(nóng)民市民化基本同步進(jìn)行；農(nóng)地非農(nóng)化與耕地保護(hù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地集約利用；重視對(duì)離土農(nóng)民的使用和培養(yǎng)等，有力地保護(hù)了農(nóng)民利益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的同步發(fā)展。

第四，必須嚴(yán)格控制都市圈內(nèi)城市發(fā)展的無(wú)序蔓延，加強(qiáng)都市圈環(huán)境保護(hù)與整治。“對(duì)于已經(jīng)形成的無(wú)序蔓延，現(xiàn)在進(jìn)行控制和治理收效甚微。目前，中國(guó)許多地方的城鎮(zhèn)密集區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)無(wú)序蔓延的態(tài)勢(shì)。蘇錫常都市圈就是如此。”江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的一位不愿具名的研究者說。

因此編制都市圈規(guī)劃應(yīng)充分注意到日本都市圈過于高強(qiáng)度連綿開發(fā)的弊端，要?jiǎng)澏ǔ鞘兄g的控制地帶，嚴(yán)格限制控制地帶的建設(shè)活動(dòng)，形成集聚發(fā)展、開敞有致的都市圈空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。

生態(tài)環(huán)境的治理是城市與區(qū)域發(fā)展過程中必然要重點(diǎn)解決的問題，環(huán)境污染尤其是大氣和水質(zhì)污染往往是跨區(qū)域的，局部地區(qū)無(wú)法單獨(dú)治理，必須通過跨區(qū)域的協(xié)作來解決。日本的首都圈規(guī)劃非常重視環(huán)境保護(hù)和污染治理，在規(guī)劃中比較具體地對(duì)水質(zhì)和大氣污染治理提出措施，提出垃圾處理的區(qū)域協(xié)作政策。

（本文參考了《日本城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示》及《日本首都圈規(guī)劃構(gòu)想及其啟示》，特此致謝）