經(jīng)濟(jì)觀察報 王琳/文 由民政部起草的《關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定 (試行)》24日面向社會公開征求意見。“規(guī)定”擬對基金會加大信息披露力度提出明確要求，如：基金會因開展募捐以及為突發(fā)事件接收的公益捐贈，應(yīng)當(dāng)在取得捐贈收入后定期在自身網(wǎng)站和其他公開媒體上公布詳細(xì)的收入和支出明細(xì)。項目運(yùn)行周期大于3個月的，每3個月公示1次；所有項目應(yīng)當(dāng)在項目結(jié)束后進(jìn)行全面公示。
這樣的一紙規(guī)程，對應(yīng)了諸多基金會公信力積弱難返的現(xiàn)實(shí)。去年的“郭美美事件”，從一個女孩在微博上不經(jīng)意的炫富開始，像蝴蝶輕輕的一次振翼，在本就脆弱的官辦基金會內(nèi)外刮起了一場風(fēng)暴。這一事件之后的各地紅十字會普遍遭遇了集體尷尬。2011年7月，北京市紅十字會接受的個人捐款只有8筆，共7495元。深圳市紅十字會在7月接受的捐款更少，只有區(qū)區(qū)5335元。另據(jù)民政部中民慈善捐助信息中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年6至8月，全國慈善組織共接收捐贈8.4億元，降幅達(dá)到86.6％。
一些基金會公信缺乏或公信力日漸流失，也被“歸罪”于法制的不健全，尤其是基金會信息公開制度的不完善。多家媒體報道稱，中國的基金會監(jiān)督體制，主要是依據(jù)國務(wù)院《基金會管理條例》和財政部的《民間非營利組織會計制度》。而這兩個法規(guī)在操作層面上都不是特別強(qiáng)。
但事實(shí)上，媒體對基金會的相關(guān)法律法規(guī)也不熟悉。實(shí)則在前述兩個法律文件之外，民政部還曾于2006年1月專門發(fā)布了《基金會信息公布辦法》，對基金會的信息公開明確提出了“真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、快捷和方便”等具體要求。雖然該“辦法”只有區(qū)區(qū)十六條，不僅框架粗糙，內(nèi)容也嫌過于簡單。但畢竟不是“無法可依”。反思一些基金會在信息披露上過于保守，甚至弄虛作假成風(fēng)。當(dāng)然不是另立新法就可以一勞永逸。
一個值得特別關(guān)注的現(xiàn)象是，依據(jù)公開的案例數(shù)據(jù)庫，與基金會管理相關(guān)的三個現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章，幾乎未被法院在民事訴訟或行政訴訟中直接適用過。這并不表示，公眾與基金會之間多年來都沒有發(fā)生過糾紛——事實(shí)上，對基金會信息披露不及時甚至不透明，以及延伸至基金會的一些其他問題，如變相從商、管理成本高企、善款去向不明等等，民眾都屢有詬病，質(zhì)疑之聲一直不絕于耳。這些批評緣何極少進(jìn)入司法領(lǐng)域，或即便訴求司法裁判者現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章也未被適用，值得深思。
從技術(shù)層面，當(dāng)然應(yīng)該為具有利害關(guān)系的捐贈人或受益人對基金會提起知情權(quán)訴訟提供程序保障。這種保障，并不是行政法規(guī)或部門規(guī)章可以承載。包括基金會本身的法律性質(zhì)，并非行政機(jī)構(gòu)，而是歸屬于社會組織。這就導(dǎo)致了立法上的難題：作為行政機(jī)構(gòu)的國務(wù)院或其部委，只能就社會組織的行政監(jiān)管進(jìn)行立法。而對于基金會的社會化管理，依據(jù)《立法法》，只能以制定法律的形式予以規(guī)定。這里的所謂“法律”，專指全國人大及其常委會通過的規(guī)范性文件。
因此，在中國還沒有一部“基金會法”的前提下，約束基金會的行政法規(guī)和部門規(guī)章，都只能落點(diǎn)在行政監(jiān)管上。基于權(quán)力的分立，行政部門也無權(quán)在其法規(guī)與規(guī)章中配置司法權(quán)。現(xiàn)有基金會相關(guān)規(guī)定在司法適用上的操作性不強(qiáng)，可想而知。
從輿情上看，對基金會的法治化應(yīng)是共識。自《基金會管理條例》頒行以來，中國內(nèi)地的基金會數(shù)量截至去年年底已達(dá)2500個，總資產(chǎn)超600億元。社會力量的迸發(fā)，讓越來越多的人開始與基金會打交道，權(quán)利意識的勃興也讓越來越多的捐贈者和受益者認(rèn)識到，慈善并不只是捐（或受捐）一筆錢就了事，還包括監(jiān)督善款能夠用之得當(dāng)。這更凸顯出基金會法治化的緊迫，問題只在如何實(shí)現(xiàn)基金會法治化的路徑而已。
推動基金會的信息公開當(dāng)然也是共識，這在6年前的《基金會信息公布辦法》中就已得到明確。民政部在原“辦法”之外欲另立新規(guī)，是否就能打開基金會密閉的暗箱，還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。但從制度設(shè)計上，沒有司法審查和行政監(jiān)管措施的保障，新規(guī)的執(zhí)行仍不容樂觀。更應(yīng)期待的，其實(shí)是推動基金會法治化走入全國人大立法程序。因?yàn)橹挥写h機(jī)構(gòu)，才有權(quán)對分屬于社會、行政、司法和個人的權(quán)利（力）進(jìn)行調(diào)整配置。
（作者為海南大學(xué)法學(xué)院副教授）
