經(jīng)濟觀察網(wǎng) 陳繼瑜/文 食品安全管理問題，在各個國家的歷史上都有不同的 食品安全管理危機問題，在上個世紀的初期至今，美國人的各種食品安全危機也是層出不窮、五花八門，劣質(zhì)的香腸、毒藥膠囊、毒草莓等等食品公共安全危機，促使美國人不得不認真反思其整個社會的食品安全管理。同時我們也注意到最近十年食品安全管理，美國、新西蘭等國家的新公共管理改革的整治背景下，其中美國、加拿大等國家在政府管理方面的發(fā)展帶動了公共管理具體事項突破性性變化，在食品監(jiān)管領域，其倡導“基于科學的現(xiàn)代化監(jiān)管”理念，普及推廣各種現(xiàn)代技術的廣泛應用，力求以人為本，以更加節(jié)省的公共資源、精簡有效的程序、于公眾良好的溝通互信、和非政府組織的良好協(xié)作、減少政府部門職能交叉、杜絕推諉扯皮等手段達到高效的食品監(jiān)管目的。這對于我們今天的食品安全監(jiān)管工作，也是一種比較研究的對象，其管理思維對于今天浙江工商系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管具有一定的學術研究價值。
一、美國食品安全管理的八個原則
經(jīng)歷了眾多的食品安全問題之后，美國人在食品安全管理方面對其所有的問題進行了反思，并針對潛在的食品安全管理風險逐一進行風險排查，并總結(jié)出了食品安全管理的八個原則：
（一）、風險管理必須采用一個具有結(jié)構化的方法；具體步驟如下：
1、 風險評估；
2、 風險管理的選擇評估；
3、 執(zhí)行管理決定；
4、 監(jiān)控；
5、 審查。
（二）、在食品風險管理決策中首先考慮人體的安全、健康。即將人的安全、健康作為任何決策的第一優(yōu)先等級，其他的經(jīng)濟、官僚、效益、技術、社會風俗等因素置于第二、第三及后續(xù)優(yōu)先等級。
（三）、風險管理和決策、執(zhí)行應該透明；
（四）、風險評估政策的決定應該作為一個特殊的組成部分包括在風險管理中；
（五）、風險管理應該通過“風險管理、評估的功能獨立性”，以確保風險評估過程的科學完整性；
（六）、風險管理者必須考慮風險評估過程中潛在的不確定性；
（七）、在風險管理過程中所有的方面，應該包括和消費者及其社會團體之間的有效溝通；
（八）、風險管理應該是一個把風險管理決策中評價和審查中所有新產(chǎn)生的信息都囊括在內(nèi)在的連續(xù)過程。
二、中、美兩國食品安全監(jiān)管“比較分析”
就食品安全的結(jié)構化方法而言，美國的上述原則內(nèi)涵的是一個閉環(huán)的、相互制約的管理控制系統(tǒng)。其將食品安全的“風險識別、管理路徑最優(yōu)化抉擇、管理中樞決策執(zhí)行、隨機干擾控制、績效評估”等五個環(huán)節(jié)一并納入到整個結(jié)構化的方法中。對比我們目前的食品安全管理工作，其主要的執(zhí)法依據(jù)是《食品安全法》及其相應的配套措施，我們的所有的風險管理，沒有采用上述類似的“結(jié)構化的管理方法”。沒有在食品安全管理方面構成一個有效的基于風險的“管理控制系統(tǒng)”，同時我們對于食品安全管理的著眼點沒有聚焦于整個社會的公共利益控制上，相應的部門協(xié)同管理缺乏有效的、統(tǒng)一的合同作業(yè)秩序。
其次，在食品安全決策思維邏輯方面，美國上述原則其背后的管理邏輯是“優(yōu)先等級”劃分問題。即將社會每個公眾的生命、健康作為公共管理的第一優(yōu)先等級。其他的經(jīng)濟成本、職權劃分、績效評估、人文風俗放在次要的優(yōu)先等級。充分體現(xiàn)其以人為本的價值理念。對應我們的食品安全監(jiān)管，我們首先考慮的是職權劃分，其次才是群眾健康。在整個食品安全管理社會格局中，構成“鐵路警察各管一段”、“九龍治水”、“四頂大蓋帽管不了一個臭葡萄”等諸多食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實。這一點我們的立法如《食品安全法》中沒有明確要求各個職能部門將公眾的生命安全、健康置于政府管理的第一優(yōu)先等級，而是過多了強調(diào)了部門利益劃分的準則，最終導致了罔顧公共利益、推諉扯皮事實的發(fā)生。另外，美國人在管理過程中，充分運用了新公共管理改革的成果，將經(jīng)濟管理領域的諸多方法，納入到整個監(jiān)管績效評估過程中，如統(tǒng)計學的概率分布、等級全息建模（HHM）,大大壓縮了監(jiān)管的成本，并提高了社會食品安全監(jiān)管的績效。這些領域我們未來的工作，應該強化國外有效管理成果的借鑒和普及。
第三、在整個食品安全風險控制管理方面，美國人將各種食品安全監(jiān)管的常識、政府決策依據(jù)、對公眾予以普及，讓公眾明晰整個政府部門管理的利益關切點，將法律、食品安全公共政策的執(zhí)行預期結(jié)果告訴廣大公眾，在食品安全公共關系建設方面，美國人始終將“政府和公眾利益”捆綁在一起，藉此進一步加深政府和公眾之間的信任。同時政府借和消費者、各種團體、非政府組織的溝通，將其相應的技術信息、利益關切點、風險控制建議，一并納入到政府的管理決策過程中。在上述領域，我們的工作經(jīng)濟停留在“宣傳到位”四個字上面。如何謀求政府食品安全公共關系的最大績效、如何讓百姓相信政府的執(zhí)法行為是卓有成效的、如何讓群眾相信“食無憂”的環(huán)境是有數(shù)字績效保障的等工作相對滯后。同時我們的管理決策，在采納各種團體、非政府組織專業(yè)化、合理化建議方面相對不足，在構建“開放式的食品安全信息管理格局”方面有待改善。
第四、食品風險評估政策，在各個國家的管理中，實際上牽涉到“評估機構——管理機構——公共利益”的三方博弈，美國人的管理思維是：將食品風險評估工作和食品管理工作予以“兩權分離”，將兩個管理功能予以相對獨立，最大限度減少“風險評估和風險管理”兩者的利益糾葛，藉此保障社會公共利益的最大化。我們《食品安全法》第二章中，食品風險的安全評估和食品安全的管理職責沒有進行“兩權分離”，最終的結(jié)果相關職能部門，既當“運動員”（執(zhí)法），又當“裁判員”（風險管理評估績效），某些部門在面對存在的、客觀的食品風險時“睜眼說瞎話”，為了部門利益濫用評估職能，管理部門“掩耳盜鈴”，都說自己的管理是到位的。因此未來的《食品安全法》在上述領域必須予以修改，將風險評估的權力交由非政府組織或者獨立的政府評估機構，并輔助以客觀事實的新聞獨立報道的自由，以確保公共利益最大化。
第五、在風險的不確定性管理方面，美國人的辦法是將各種潛在的、不確定的風險，以定量分析的形式做出書面報告，其中涵蓋概率論、統(tǒng)計學、計量經(jīng)濟學、運籌學等多學科的應用成果，并將風險予以歸納、建模分析，并且預判其未來發(fā)展趨勢，上述分析報告直接交給決策者提供最直接的定量分析依據(jù)。相對我們目前的風險不確定性管理，基本上局限在定性的文字分析領域，定量的食品安全風險管理幾乎沒有，這個方面反差極大。這樣對于未來我們的食品安全管理、管理控制系統(tǒng)建設、危機應對等工作相當不利。
第六、風險管理作為一個“連續(xù)時間序列”的管理過程，美國人認為政府在食品安全整個事件的管理過程是一個信息管理的過程，其潛意識中《控制論》、《系統(tǒng)論》、《信息論》三種意識很強烈，其管理運用、借鑒了“項目管理”、“全面質(zhì)量管理”等若干思路，充分、及時掌握各個方面的信息，著眼于社會系統(tǒng)控制，力戒政府決策的信息不對稱問題，不論“事前管理、事中監(jiān)督、事后總結(jié)”三個環(huán)節(jié)，認真做好每個細節(jié)，注重各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管績效“質(zhì)量”，應該對整個管理產(chǎn)生的各種社會效應進行控制，確保食品安全管理的“目標——戰(zhàn)略——策略”三者（即OST）相統(tǒng)一。相對我們目前的食品安全決策而言，我們更多的是沿襲了馬克思韋伯的官僚邏輯，運用上述“三大論”的意識不是太明顯，同時對于信息的“時效性”要求不高，沒有一種對食品安全的“連續(xù)時間序列”（ETS）的認識，同時在食品安全管理的OST三者銜接領域有待進一步完善。
日前，胡錦濤總書記在“兩院院士大會”上說：“實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，最關鍵的是要促進科技與經(jīng)濟緊密結(jié)合，既要從經(jīng)濟社會發(fā)展需求中找準科技創(chuàng)新主攻方向，又要把科技成果迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。”他山之石，可以攻玉。就中美兩國的食品安全管理比較研究而言，美國的“基于科學的現(xiàn)代化監(jiān)管”方法值得我們借鑒，這有利于我們從經(jīng)濟社會發(fā)展需求中找準食品安全管理的最優(yōu)路徑，把各種科技成果迅速轉(zhuǎn)化為食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實生產(chǎn)力。
