經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 謝良兵 今年7月剛大學(xué)畢業(yè)的王虹從南方來到了北京，在一家時尚類雜志做實習(xí)生，她希望能留在這座城市實現(xiàn)自己的夢想。但很快，阻礙就來了。高企的房租和轉(zhuǎn)來倒去的地鐵令她第一次體會到了“北漂”的不容易。
五環(huán)外打隔斷的各類小公寓，月租金在800-1000元，用王虹的話來說，環(huán)境極其糟糕，這讓從小在良好環(huán)境中長大的她很受打擊。再加上時不時地需要加班到晚上一兩點，為了安全著想，她決定在國貿(mào)附近合租一間房，租金2300元。
對于剛畢業(yè)且尚在實習(xí)期的她來說，這樣的租金只能“啃老”。一個月后，由于想家和對環(huán)境的不適應(yīng)，王虹開始重新思考自己的決定，繼續(xù)她的出國計劃還是回老家考公務(wù)員？“北京肯定不想再呆了，實習(xí)結(jié)束就回去了。”
這兩年，高房租、高房價以及北京對外地戶籍人口買車買房的限制，讓一些外地人選擇了離開，即便是剛來北京尋夢的年輕人，也在這樣的環(huán)境下重新選擇。近日，北京市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年全市暫住人口825.8萬人，比2010年減少了60萬人。
暫住人口少了60萬
這是北京市有分區(qū)縣數(shù)據(jù)以來，暫住人口出現(xiàn)的首次下降。2011年，北京市暫住人口最多的是朝陽區(qū)為204.1萬人。城六區(qū)中只有豐臺暫住人口有所增加，海淀區(qū)持平，其余各區(qū)都比前一年有所減少，其中西城區(qū)比2010年減少了48.2%。
北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華稱，這個統(tǒng)計結(jié)果，是來自公安部門的數(shù)據(jù)，其對暫住人口的判斷標(biāo)準(zhǔn)為暫住證。“但很多來京人員不一定會辦暫住證，因此數(shù)據(jù)并不如第六次人口普查的結(jié)果準(zhǔn)確。”
不過，2011年北京的常住人口依然在不斷增加，并突破了2000萬大關(guān)，達(dá)到2018.6萬人。過去10年間，外來人口的數(shù)字在以每年近40萬人的增量往上跳動。這讓北京倍感壓力——北京早在2007年就已突破國務(wù)院批復(fù)的北京人口規(guī)模。
北京人口調(diào)控在2010年正式提出，并且將調(diào)控的目標(biāo)下放到各區(qū)縣，納入考核。除教育、衛(wèi)生、交通和民政等部門在制訂政策時要考慮人口調(diào)控的目標(biāo)之外，各區(qū)縣、部門也將承擔(dān)人口總量、結(jié)構(gòu)和分布等調(diào)控的目標(biāo)責(zé)任，并設(shè)置一些預(yù)期性的指標(biāo)。
對于戶籍人口，居住在北京舊城區(qū)東城、西城的北京人，將有一部分被“擠”出舊城區(qū)。根據(jù)規(guī)劃，到2020年，將有近70萬人被轉(zhuǎn)移至郊區(qū)。北京市已經(jīng)批準(zhǔn)東城區(qū)在朝陽、通州兩區(qū)建設(shè)安置房，向周邊地區(qū)疏散人口。
而定位為城市功能拓展區(qū)的朝陽、豐臺、石景山、海淀四城區(qū)，同樣有著人口調(diào)控的目標(biāo)，比如朝陽區(qū)未來5年將人口控制在400萬人。人口增長最迅速的通州區(qū)也提出了控制流動人口的目標(biāo)，將實現(xiàn)流動人口“總量逐步下降，結(jié)構(gòu)更加合理”。
對于外來流動人口，北京市實行“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”模式。這一模式其實是9年前北京順義區(qū)進(jìn)行控制流動人口試點工作的模式。北京大學(xué)人口所教授陸杰華說，“順義模式”逐步成為調(diào)控外來人口的主要方式。
這一行政手段和經(jīng)濟(jì)手段的人口調(diào)控“組合拳”至少在短期內(nèi)看到了效果——暫住人口減少60萬人。中國人民大學(xué)教授王琪延稱，近幾年來，北京的暫住人口減少的現(xiàn)象時有發(fā)生，但一年內(nèi)減少60余萬人，還是很少見。
根據(jù)他的分析，北京調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之后，經(jīng)濟(jì)增速放緩，對外來務(wù)工人員的需求減少；經(jīng)濟(jì)下滑也導(dǎo)致收入下降，生活成本的加大，也會促使一部分人離開北京；再加上各類對外地人的限購政策，加速了這一變化。
留不下，所以離開
北京人口調(diào)控中有一項“以業(yè)控人”。陸杰華認(rèn)為，這項舉措在一定程度上影響了人口的分布，暫住人口的減少，有這方面的原因。比如，西城區(qū)發(fā)展金融業(yè)，吸引的為高端人才。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的升格，從事低端服務(wù)業(yè)的流動人口相應(yīng)會減少。
但他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整對人口結(jié)構(gòu)的影響，尤其是對流動人口的影響，不會這么立竿見影，否則人口調(diào)控就不會是北京的難題。北京人口調(diào)控的短期效果主要來自于2010年開始實行的一系列行政手段。
2010年起，國家各部委、央企以及北京市各企事業(yè)單位的進(jìn)京指標(biāo)，在這一輪的人口調(diào)控中得到限制，進(jìn)京指標(biāo)已經(jīng)縮減。未來北京將進(jìn)一步收緊外地生源高校應(yīng)屆畢業(yè)生在京落戶政策。目前，本科畢業(yè)獲得北京戶口的機(jī)會越來越少。
2011年1月，在“北京市工商行政管理工作會議”上，北京市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)明確表示，屏蔽不符合首都功能定位的行業(yè)形態(tài)；小百貨等17類業(yè)態(tài)將提升審批準(zhǔn)入門檻，約涉及30萬戶商業(yè)主體、100萬流動人口。
這一“以業(yè)控人”的“加減法”消息剛傳出，就遭遇杯葛。北京市發(fā)改委副主任趙磊在北京“十二五”總體規(guī)劃新聞發(fā)布會上，對本市將引導(dǎo)低端行業(yè)的從業(yè)人員外移的說法予以否認(rèn)，并表示人口調(diào)控從未要擠走某個行業(yè)和人群。
同年2月1日，住建部出臺的《商品房屋租賃管理辦法》規(guī)定，地下儲藏室不得出租供人員居住。8月24日，北京市政府也公布了最新修訂后的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》，禁止出租地下室。
北京市民防局局長王永新曾公開表示，從2011年起，北京將用半年到一年時間，集中清退人防工程中的散居戶，今后人防工程將逐步公益化，不用于經(jīng)營出租住人。有人計算過，這一政策將會把100萬“鼠族”(地下室租住者)趕出地下室。
這些人的一部分將因承擔(dān)不了地面高額的房租而選擇離開北京。鏈家地產(chǎn)的數(shù)據(jù)顯示，2011年北京租賃市場增長最高，成交月平均租金3280元，年度(同比2010年)漲幅為13%。這一增幅將在2012年繼續(xù)顯現(xiàn)。
2012年5月9日，北京市發(fā)布《關(guān)于公布我市出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知 (征求意見稿)》，擬規(guī)定出租房人均面積不少于5平方米，且一個房間最多只能住2人。對于目前流行隔斷以容納更多租戶的出租房來說，將再次擠出一部分人。
相比行政手段的人口調(diào)控，“以業(yè)控人”顯得柔性了許多。通過產(chǎn)業(yè)布局來影響人口的分布，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，來提高外來人口的準(zhǔn)入門檻。過去兩年，北京市通過限購車、房，讓房地產(chǎn)和汽車產(chǎn)業(yè)逐步退出支撐北京GDP的主要行業(yè)。
效果很快顯現(xiàn)出來。2011年北京市GDP增速8.1%，首次出現(xiàn)增速放緩，并墊底全國。經(jīng)濟(jì)放緩被認(rèn)為是此次暫住人口減少60萬的因素之一。
“首降”的雙刃劍
知名網(wǎng)絡(luò)評論員五岳散人的一篇文章稱，如果不出意外，（外來人口減少）這個趨勢將在以后的幾年中繼續(xù)惡化，加上未來經(jīng)濟(jì)形勢不算樂觀，逃離的沖動可能會越發(fā)強(qiáng)烈。如何解決人口調(diào)控對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的反彈？
據(jù)安邦咨詢研究團(tuán)隊掌握的情況，北京的人口管控已經(jīng)開始對北京市的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了明顯的壓力。目前北京市在制造業(yè)領(lǐng)域的用工約180萬人，其中超過40%是外來人口。可以確定，北京的制造業(yè)已經(jīng)無法離開外來工人。
安邦咨詢認(rèn)為，在服務(wù)業(yè)，尤其是餐飲、建筑、家政、娛樂、環(huán)衛(wèi)、零售、房地產(chǎn)服務(wù)等眾多領(lǐng)域，離開了外來人口，北京的正常運轉(zhuǎn)可能都會出問題。如果強(qiáng)制管控外來人口，其經(jīng)濟(jì)代價將會十分巨大。
事實上，北京市政府也看到了人口調(diào)控帶來的影響。在2012年的政府工作報告中，沿用多年的“人口調(diào)控”四字消失，出現(xiàn)“人口服務(wù)管理”的新提法。并注明“服務(wù)”和“管理”的關(guān)系為“寓管理于服務(wù)之中”。
關(guān)于人口問題，北京市政府工作報告中的變化如下：2008年是“健全房屋租賃和居住證管理體系”；2009年是“探索建立人口調(diào)控目標(biāo)責(zé)任制”；2010年是“探索建立綜合調(diào)控機(jī)制，通過城市功能疏解、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和布局調(diào)整，促進(jìn)人口有序遷移與合理分布”；2011年是“探索區(qū)域人口調(diào)控綜合協(xié)調(diào)機(jī)制”；2012年為“實有人口服務(wù)管理全覆蓋”。
陸杰華稱，對于人口問題，北京市政府直到現(xiàn)在，解題思路才真正清晰，即淡化行政手段，轉(zhuǎn)向服務(wù)管理。“這表明，在與行政手段的博弈中，公正至上、共建共享共擔(dān)的服務(wù)管理體制勝出。”他說。
2007年開始，北京市提出了居住證制度的設(shè)想，直到現(xiàn)在也未能出臺。陸杰華解釋說，目前還是在討論該提供什么樣的服務(wù)，大的方向應(yīng)該是增加公共服務(wù)功能，比如第一個就是社會保障這塊，比如子女教育，尤其是高考怎么放開等等問題。
但陸杰華也表示，居住證還是會有一定的年限或條件限制，比如納稅和社保等。“可能制度出來后短期來說，受益的人群不會太多，但至少給了流動人口一個希望。”
中國人民大學(xué)教授毛壽龍也表示，變“管理”為“服務(wù)”，給流動人口市民待遇，官方確有這樣的美好愿望。但城市承載力的現(xiàn)實難題，讓官方又不得不使用社保年限和納稅年限等行政性手段。“至少在一段時間內(nèi)都會是這樣。”
