經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 劉金松/文 女兒已經(jīng)三歲半的謝亮（化名）正在考慮要第二個(gè)孩子，根據(jù)目前的計(jì)劃生育政策，妻子屬于少數(shù)民族的他完全享有生二胎的待遇。

“是否要二胎”也正成為謝亮所在單位部門(mén)內(nèi)的一個(gè)熱點(diǎn)話題，起因是他的一個(gè)同事因?yàn)橛?jì)劃外的“意外”，而勇敢地要了第二個(gè)寶寶，盡管這個(gè)同事的生子行為并不符合目前的“二胎”政策。

逐步放開(kāi)“二胎”正成為中國(guó)計(jì)劃生育政策調(diào)整的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在允許城鎮(zhèn)“雙獨(dú)”（夫妻雙方均為獨(dú)生子女）家庭生育二胎后，放開(kāi)“單獨(dú)”（夫妻一方為獨(dú)生子女）的呼聲也日漸強(qiáng)烈。

能不能生是政策問(wèn)題，敢不敢生是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。謝亮已在北京買房、買車，每月只需還少量貸款，生活算是基本安定下來(lái)。在決定是否要二胎之前，他最操心的就是怎么弄個(gè)北京戶口，解決女兒未來(lái)的上學(xué)之憂。

經(jīng)過(guò)30多年的計(jì)劃生育政策調(diào)控后，目前中國(guó)的總體生育率為1.47左右，遠(yuǎn)低于2.1的人口世代更替水平標(biāo)準(zhǔn)。隨著出生率的降低、老齡人口的迅速增加，中國(guó)正在跑步進(jìn)入“老齡社會(huì)”。而據(jù)中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉測(cè)算，2013年將是中國(guó)人口紅利消失的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

進(jìn)入后人口紅利時(shí)代的中國(guó)，人口政策也到了調(diào)整的十字路口。

“二胎”如何放？

謝亮，漢族，戶籍在廣東，非獨(dú)生子女。她的妻子屬于蒙古族，而且戶口在少數(shù)民族自治區(qū)。根據(jù)現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策，他們可以再要一個(gè)孩子。不過(guò)一旦他妻子的戶口遷離，那么他們就喪失了要二胎的資格。

關(guān)于誰(shuí)能生二胎，在各省制定的《計(jì)劃生育實(shí)施細(xì)則》中有著不同規(guī)定。上海社科院人口學(xué)專家、原國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)專家委員梁中堂認(rèn)為，現(xiàn)行生育政策按照中央的表述總體上分三塊：一個(gè)是國(guó)家職工、城鎮(zhèn)居民，一對(duì)夫婦基本上只準(zhǔn)許生育一個(gè)孩子；二是農(nóng)民家庭生育了一個(gè)女孩的還可以再生育一個(gè)，簡(jiǎn)稱“一孩半”政策；三是少數(shù)民族可以實(shí)行更為寬松一些的政策，具體規(guī)定由民族地區(qū)自己制訂經(jīng)省一級(jí)人大通過(guò)。許多年來(lái)，人們簡(jiǎn)單點(diǎn)說(shuō)，就是一、二、三的政策，即允許生一個(gè)、二個(gè)、三個(gè)不等的政策。

在具體實(shí)行上，不同省份、民族之間也有差異。像云南省的《人口與計(jì)劃生育條例》就為城鎮(zhèn)居民生育二胎列出了例外情況，據(jù)該條例第十八條規(guī)定，有下列情形之一的，由夫妻雙方申請(qǐng)，經(jīng)縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門(mén)審查批準(zhǔn)，可以生育第二個(gè)子女，包括夫妻雙方為“雙獨(dú)”的；夫妻一方為歸國(guó)華僑或港澳臺(tái)同胞的；第一個(gè)子女為非遺傳性或可以避免的遺傳性殘疾，適宜再生育的；經(jīng)計(jì)劃生育技術(shù)鑒定患不孕癥，依法收養(yǎng)一個(gè)子女后又懷孕的。

少數(shù)民族中也并非所有民族都能享受“三個(gè)不等”的政策，像人口較多的壯族，就執(zhí)行和漢族一樣的生育政策。其他民族地區(qū)和少數(shù)民族比例較高的省份，國(guó)家職工和城鎮(zhèn)人口原則上還是只允許生育一個(gè)孩子。在農(nóng)村中第一胎生育了男孩的農(nóng)民家庭，也都實(shí)行只生育一個(gè)孩子的政策。

據(jù)梁中堂統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)實(shí)行生育一個(gè)孩子的人群約占總?cè)丝诘?1.1%，允許生育2個(gè)的約占27.3%，允許生2個(gè)以上的占總?cè)丝诘?.6%。這就意味著能享受生育二胎權(quán)利的人群只有總?cè)丝诘?8.9%。

獨(dú)生子女政策是在特定歷史條件下做出的一種權(quán)宜選擇，在世界人口史上是史無(wú)前例的。1980年中共中央發(fā)表的《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開(kāi)信》指出，“到30年后，目前特別緊張的人口增長(zhǎng)問(wèn)題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。”

30年后的今天，問(wèn)題的主要矛盾已經(jīng)不是人口過(guò)快增長(zhǎng)，以獨(dú)生子女政策為核心的人口政策體系已經(jīng)滯后于新的人口變動(dòng)趨勢(shì)，不適應(yīng)統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題和社會(huì)發(fā)展的需求，需要進(jìn)行政策調(diào)整。

獨(dú)生子女政策需要調(diào)整也已獲得社會(huì)多數(shù)群體的認(rèn)可，但在如何調(diào)整上還有不同意見(jiàn)。據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室2011年的分析，支持繼續(xù)堅(jiān)持獨(dú)生子女政策的網(wǎng)友只占15%，支持立即全面取消獨(dú)生子女政策和逐步取消獨(dú)生子女政策、放開(kāi)“二胎”的網(wǎng)友均超過(guò)50%。

中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2011/12：人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》（以下簡(jiǎn)稱《發(fā)展報(bào)告》）則提出了“分放二孩”方案：第一步，在城市地區(qū)和嚴(yán)格執(zhí)行一孩政策的農(nóng)村地區(qū)即刻放開(kāi)“二胎”；第二步，2015年，在實(shí)行“一孩半”政策的地區(qū)放開(kāi)“二胎”，實(shí)現(xiàn)全國(guó)全面放開(kāi)“二胎”的目標(biāo)。

后紅利時(shí)代

以獨(dú)生子女政策為核心的計(jì)劃生育政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。由于施行計(jì)劃生育政策，在短期內(nèi)減少了人口增長(zhǎng)帶來(lái)的壓力，加之改革開(kāi)放等一系列政策，使“人口紅利”得到充分挖掘，這是中國(guó)近30年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因。

所謂“人口紅利”是指在人口轉(zhuǎn)變過(guò)程中，由于死亡率下降、出生率降低帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響，通常是通過(guò)增加勞動(dòng)力供給、擴(kuò)大儲(chǔ)蓄以及人力資本投入與回報(bào)上升三個(gè)主要途徑實(shí)現(xiàn)。最突出的特征就是勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诒戎卮螅瑩狃B(yǎng)率較低，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有利的人口條件。

據(jù)不同學(xué)者測(cè)算，人口紅利對(duì)近20年中國(guó)人均收入增長(zhǎng)所做的貢獻(xiàn)占15%-25%。中國(guó)的廉價(jià)勞動(dòng)力也一直是被各級(jí)政府津津樂(lè)道的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。但從2004年春季在東南沿海地區(qū)出現(xiàn)“民工荒”開(kāi)始，這一優(yōu)勢(shì)的持續(xù)性開(kāi)始遭到質(zhì)疑：擁有高達(dá)2.2億以勞動(dòng)力為主體的流動(dòng)人口，為什么會(huì)出現(xiàn)“民工荒”？中國(guó)還有多少農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可供向城市轉(zhuǎn)移？

不同學(xué)者對(duì)“民工荒”的成因及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量的分析和估計(jì)有所差異，但一個(gè)基本的判斷是：農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)限供給的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。據(jù)蔡昉測(cè)算，2013年是中國(guó)人口紅利消失轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即勞動(dòng)年齡人口將不再增長(zhǎng)，之后就是負(fù)增長(zhǎng)；同時(shí)，人口撫養(yǎng)比，即勞動(dòng)力人口所需要支持的撫養(yǎng)人口，也將降到最低點(diǎn)，之后就會(huì)上漲。

人口紅利消失、人口老齡化加劇，意味著整個(gè)社會(huì)開(kāi)始從享受“紅利”轉(zhuǎn)變到為紅利“還債”階段。人口問(wèn)題研究專家、《大國(guó)空巢》作者易富賢認(rèn)為，人口結(jié)構(gòu)決定了社會(huì)的發(fā)展方向。在其看來(lái)，中國(guó)目前的這種外向型經(jīng)濟(jì)之所以已走到了盡頭，正是與中國(guó)年輕勞動(dòng)力快速減少有關(guān)。

據(jù)其介紹，中國(guó)19歲-22歲的年輕勞動(dòng)力人口在2009年達(dá)到0.94億頂峰后，將快速下降到2018年的0.58億，9年之內(nèi)下降近40%。隨著中國(guó)勞動(dòng)力減少，大量企業(yè)將轉(zhuǎn)移到印度等年輕勞動(dòng)力豐富的國(guó)家，一旦印度勞動(dòng)力中第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員由目前的14%增加到中國(guó)這樣28%的時(shí)候，將徹底改變世界制造業(yè)格局。

隨著年輕勞動(dòng)力減少，其消費(fèi)需求帶給中老年人的就業(yè)機(jī)會(huì)也相應(yīng)減少，再加上發(fā)達(dá)國(guó)家人口結(jié)構(gòu)老化，購(gòu)買力下降，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)提供給中國(guó)的就業(yè)機(jī)會(huì)減少，大量中老年勞動(dòng)力將失業(yè)。未來(lái)中國(guó)將出現(xiàn)“年輕勞動(dòng)力短缺”和“中老年勞動(dòng)力過(guò)剩”長(zhǎng)期并存的局面。

《發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為，中國(guó)人口紅利即將消失以及“未富先老”的人口經(jīng)濟(jì)特征，將使經(jīng)濟(jì)減速風(fēng)險(xiǎn)增加。與此同時(shí)，中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變也給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)多重挑戰(zhàn)，調(diào)整生育政策和提高人口素質(zhì)是應(yīng)對(duì)這些困難的必然選擇。

報(bào)告同時(shí)認(rèn)為，如果從現(xiàn)在開(kāi)始取消獨(dú)生子女政策，允許每對(duì)夫婦生育兩個(gè)孩子，同時(shí)為兒童成長(zhǎng)創(chuàng)造更好條件，就可以緩解20年后高度老齡化的局面，使總?cè)丝谧兓悠椒€(wěn)，并再次獲得人口紅利。

養(yǎng)老挑戰(zhàn)

人類壽命延長(zhǎng)、人口自然出生率下降加之嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，正在使中國(guó)成為世界上人口老齡化速度最快的國(guó)家之一。2011年末，中國(guó)大陸65歲及以上老年人占總?cè)丝诘?.1%，已接近日本上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速時(shí)的老齡化水平。

而隨著20世紀(jì)五六十年代出生的高峰人口陸續(xù)步入老年，中國(guó)的老年人口還將迅速增長(zhǎng)，目前65歲及以上老年人口為1.23億，據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，中國(guó)老年人數(shù)量將在2026年和2038年分別突破2億和3億，2050年將超過(guò)3.3億，其中80歲以上的高齡老人將達(dá)到1億。

伴隨著老齡化加劇的則是人口總撫養(yǎng)比（非勞動(dòng)年齡人口對(duì)勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比）的上升。2011年中國(guó)社會(huì)的總撫養(yǎng)比降到谷底（0.38），隨后開(kāi)始緩慢上升，2020年將升至0.4。據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，如果生育水平不能出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性回升，21世紀(jì)中葉后中國(guó)人口總撫養(yǎng)比上升的步伐不會(huì)停止，2070年將達(dá)到0.8的超高水平。

與日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的老齡化還面臨著“未富先老”的挑戰(zhàn)。其對(duì)經(jīng)濟(jì)的潛在不利影響為：過(guò)早失去了趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的后發(fā)優(yōu)勢(shì)；失去了對(duì)仍具有人口紅利的發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；尚未獲得發(fā)達(dá)國(guó)家所應(yīng)具有的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的影響，可能會(huì)比日本老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊更為嚴(yán)重。

老齡化的影響不僅局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其對(duì)社會(huì)和家庭的影響同樣深遠(yuǎn)。家庭養(yǎng)老一直是中國(guó)養(yǎng)老的主要模式，隨著社會(huì)變遷特別是獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年后，家庭照料老人的人力資源變得非常短缺。

在低生育率的情況下，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老機(jī)制的自然基礎(chǔ)逐步瓦解，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)制成為主導(dǎo)。但據(jù)《發(fā)展報(bào)告》分析，目前中國(guó)社會(huì)在制度安排、財(cái)力準(zhǔn)備、公共服務(wù)上對(duì)老齡社會(huì)的到來(lái)準(zhǔn)備不足。

首先是制度安排滯后，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)、退休、個(gè)人所得稅制度以及相關(guān)的社會(huì)政策和公共服務(wù)體系都不適合老齡社會(huì)的需求。

其次是財(cái)力準(zhǔn)備不足。一方面，養(yǎng)老保障的公共支出存在較大缺口，另一方面，現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保障制度潛伏著財(cái)務(wù)危機(jī)。據(jù)中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文統(tǒng)計(jì)，2011年有近一半省份的養(yǎng)老金收不抵支。隨著老年人口特別是被制度覆蓋的老年人口迅速增長(zhǎng)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出將大幅增長(zhǎng)，必將給中國(guó)的養(yǎng)老制度帶來(lái)更大沖擊。

第三是公共服務(wù)體系薄弱。公共服務(wù)體系中，老年人公共服務(wù)是最為薄弱的環(huán)節(jié)，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，由于年輕人大量外流，為老年人提供的服務(wù)設(shè)施基本空白，老年人的生活面臨更大困境。

人口政策待轉(zhuǎn)型

《發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為，在當(dāng)下增長(zhǎng)過(guò)快已經(jīng)不是中國(guó)人口問(wèn)題的主要矛盾，取而代之的是源于結(jié)構(gòu)、素質(zhì)和分布上的問(wèn)題。如何根據(jù)新變化，再造人口資源比較優(yōu)勢(shì)，是未來(lái)人口政策調(diào)整中需要解決的核心問(wèn)題，并建議人口政策調(diào)整可以從以下六個(gè)方面入手：一是完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展；二是完善人口素質(zhì)政策，促進(jìn)人的全面發(fā)展；三是完善男女平等政策，消除性別歧視；四是完善人口流動(dòng)遷移政策，促進(jìn)人口在區(qū)域、城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展；五是完善積極應(yīng)對(duì)人口老齡化政策，促進(jìn)代際公平發(fā)展；六是完善家庭發(fā)展政策，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

在人口政策進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)，還需要轉(zhuǎn)變相應(yīng)的政府管理部門(mén)職能。《發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為，2003年，國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，近年來(lái)已經(jīng)強(qiáng)化了人口規(guī)劃、人口信息和人口服務(wù)職能。在新的人口形勢(shì)下，要從政府提供基本公共服務(wù)的要求出發(fā)，進(jìn)行相關(guān)改革，清除生育政策調(diào)整的體質(zhì)障礙。