經(jīng)濟觀察報 記者 葉靜宇 易韜（化名）一家在過去兩年間完成了幾件“大事”：一是為了小女兒小升初的擇校問題，易韜終于把戶口從老家轉(zhuǎn)入了上海；二是易韜的大女兒順利進入美國就讀高中。
事實上，盡管易韜在上海經(jīng)商、生活了20多年，也成了法定的“上海人”，但他未來或許不會長居在上海。“上海變得越來越擁擠、浮躁、不適宜生活。也許三五年之后，我們會移民到加拿大。”
人口快速增長不僅讓人覺得擁擠不堪，也給上海這座城市的發(fā)展帶來諸多問題。在最近上海社科院公布的“2012-2013年上海經(jīng)濟形勢、社會形勢研究報告”中提到，上海整體人口速度增長過快，如果按此速度，短期內(nèi)上海人口總量有可能突破城市綜合承載力極限，影響上海可持續(xù)發(fā)展。這已是去年8月份以來，上海第二次發(fā)出這樣的警示。
盡管關于城市承載力的問題，在業(yè)內(nèi)一直備受爭議，上海應對人口增長的能力，也在不斷突破專家們的預測。不過，無論是城市規(guī)劃的決策者，還是普通市民，都不得不直面人口快速增長的問題，對未來作出具有前瞻性的打算。
日前，上海公布了最新調(diào)整的《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》，根據(jù)《規(guī)劃》，到2020年，全市常住人口總量預期為2650萬左右。參與規(guī)劃咨詢的上海社科院城市與人口發(fā)展研究所副所長周海旺稱，人口專家首度被邀請參與城市規(guī)劃的討論，可見人口問題已經(jīng)在上海城市發(fā)展中變得越來越受到重視。
現(xiàn)狀
數(shù)據(jù)顯示，上海目前有2400萬常住人口，近十年來，上海常住人口凈增661.15萬，年均增長66萬。按城鎮(zhèn)用地計算，上海人口密度高達9589人/平方公里，其中中心城區(qū)16828人/平方公里，是全國人口密度最大的城市。
上海人口的增長，一部分來自于本地人口的增加，更大部分來自于外省市人口的遷入。根據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果，外省市來滬常住人口占比由“五普”（第五次全國人口普查）的18.6％提高到39％。
按“六普”統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上海常住流動人口達到900萬之多。近年來，戶籍人口每年出生10萬人，而上海流動人口每年要增加60萬-70萬人。由于育齡人群的不斷擴大，外來流動人口每年出生8萬人。
快速的人口增長，給上海帶來最顯著的壓力在教育領域。
易韜的女兒在上海一所知名的國際學校就讀，在這所學校內(nèi)，非上海戶籍學生占了近一半。
這并非個例。截至2012年9月，上海初中和小學中，有53.8萬名外地學生，其中去年入學的中小學新生中，外地生源首次超過上海戶籍生源。
2012年，上海的初中學生中，有24萬名外地生源，而這個數(shù)據(jù)2010年時為17.5萬，2011年也僅增加至18萬。這些外地生源中，有一半左右是像易韜的女兒那樣，在上海出生。
據(jù)統(tǒng)計，目前外地到上海常住人員的子女中，有60%左右隨父母在上海讀書，周海旺表示，隨著條件的日漸成熟，這一比例仍然有上升的趨勢，隨之給上海帶來的，是上百億的義務教育財政投入。
根據(jù)去年5月出臺的《上海市區(qū)縣基礎教育“十二五”基本建設規(guī)劃》，“十二五”期間，全市將新建、改擴建、遷建中小學和幼兒園總計1042所，80%集中于郊縣。
此外，從2007年開始，上海又進入了一個生育高峰，2009年起全市常住人口出生數(shù)連續(xù)三年超過18萬，去年更是創(chuàng)紀錄地降生23.8萬名新生兒，為近十年來生育量之最。
除了教育以外，在住房、醫(yī)療、社會福利等各個方面，人口的快速增長都在考驗著上海的承受能力。
判斷
上海究竟能夠承載多少人口？1990年初，上海交通大學一位人口學教授曾為上海市政府作出預測，稱上海能夠承受的人口極限是1600萬。僅過了不到十年，上海在2000年時人口就已突破1600萬。到2007年，這位教授改寫了他的觀點，認為上海能夠承載2400萬人口，5年后，上海再次到達這個“極限”。
上海社科院城市發(fā)展研究中心主任郁鴻勝曾經(jīng)撰文指出，從城市規(guī)劃角度看，每個特大城市人口承載力的約束條件應包含這樣一些主要內(nèi)容，如建設用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)、人口密度、交通設施和公共交通、城市安全和環(huán)境保護等。要判斷一座城市人口承載力究竟有多大，有兩個重要指標：一個是人口承載力的“硬約束”，即自然資源、生態(tài)環(huán)境的約束；另一個是社會公共服務力的“軟約束”，即在城市經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境發(fā)展中，政府提供社會公共服務產(chǎn)品的能力。
周海旺表示，由于上海的各項軟硬“指標”都在變化，因此，對城市承載力的傳統(tǒng)預測也是不斷變化的。
“舉一個例子，在上世紀90年代甚至本世紀初的時候，大家都不知道上海能建成一個供水量超過黃浦江的青草沙工程，這一下子解決了上海人口增長中面臨的水危機。”
郁鴻勝認為，科學的人口預測，要在科學研判未來城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整態(tài)勢、城市轉(zhuǎn)型深度、可持續(xù)發(fā)展的生活方式的基礎上，科學合理預測和判斷未來人口規(guī)模。
業(yè)內(nèi)對于城市承載力和人口規(guī)模的討論一直在進行中，無論是怎樣的數(shù)據(jù)，人口增長給城市發(fā)展帶來的問題和挑戰(zhàn)卻不得不直面。
去年，上海市政協(xié)曾就人口和城市承載力問題進行過專題調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海人口增長致使資源、環(huán)境等承載能力緊張。
參加調(diào)研的委員認為，“十二五”期間，如上海年均常住人口增長超過50萬，生活源、污染源排放量將持續(xù)加大，可能超過城市水體和大氣環(huán)境能承受的容量。
根據(jù)資源環(huán)境對人口承載的預測，調(diào)研組認為，在土地方面，以同類國際大城市人均用地占有量為參照標準，上海人口容量的極限約為2200萬~2300萬。如能改變發(fā)展模式，調(diào)整陸域面積用地結(jié)構(gòu)，人口容量極限可達2500萬~2800萬。
在水資源方面，目前的水資源規(guī)劃供應量目標是滿足2000萬人口的用水需求，如果今后能加大長江新水源開發(fā)力度，和治污、節(jié)水力度，未來上海淡水資源可支撐2800萬~3000萬人口。另外，根據(jù)生活垃圾規(guī)模，在實現(xiàn)減量化、資源化基礎上，人口承載能力可達2500萬~3000萬。
除人口規(guī)模本身帶來的問題，人口分布的結(jié)構(gòu)缺陷也很明顯。郁鴻勝認為，我國一些特大城市的人口布局和規(guī)模合理性程度與國際發(fā)達城市相比，還有一定差距。
比如，一些國際大城市的建設用地，一般占城市總面積的20%~30%。而我國一些特大城市城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村建設用地要超過40%以上。我國一些特大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是以制造業(yè)為主，工業(yè)用地占城鎮(zhèn)建設用地達30%。
再如，國際上比較宜居的特大城市，城區(qū)人口密度一般在1萬人/平方公里。而從上海“六普”人口資料中可以看出，上海中心城常住人口的密度已經(jīng)超過1.6萬人/平方公里，是東京的1.3倍、紐約的1.7倍、倫敦和巴黎的3.9倍。人口高度密集，城市人口的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量就會下降，城市安全風險也會隨之增加。
又如，我國特大城市的人口通勤方式與國際大都市是有差別的。在上海，居民以軌道交通和公共交通出行的通勤人數(shù)占總?cè)丝诘?5%左右。在一些國際大都市，如倫敦，軌道交通占65%的客流；在紐約，軌道交通占61%的客流；在東京，軌道交通占80%的客流。這就要求，一方面要改變城市居民以私家車等大量占用社會公共交通資源的出勤方式，另一方面要控制人口規(guī)模。
趨勢
周海旺認為，就土地和水資源等“硬指標”，上海還有較大空間能夠承載有序的人口增長，而伴隨著城市公共服務能力等“軟實力”的提高，城市能夠承載的最大人口規(guī)模也會隨之提升。
“城市科技、經(jīng)濟發(fā)展水平越高，提供社會公共服務的能力就越強。”郁鴻勝說。
因此，周海旺表示，城市發(fā)展規(guī)劃應該根據(jù)人口增長的科學預測，作出具有前瞻性的部署。近期，上海亦在首次對人口問題專家進行專題咨詢后，對上海市主體功能區(qū)規(guī)劃進行了調(diào)整。
根據(jù)《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，到2020年，上海全市常住人口總量預期為2650萬左右。
照此新劃定的都市功能優(yōu)化區(qū)，包括黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、靜安區(qū)、普陀區(qū)、閘北區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)、寶山區(qū)和閔行區(qū)，基本囊括了浦西傳統(tǒng)的“市中心區(qū)域”，這10個區(qū)2010年常住人口1132.2萬人，占全市總?cè)丝跀?shù)49.2%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全市比重48%左右。未來這些區(qū)域的定位將是傳承歷史文脈、彰顯城市魅力的標志性地區(qū)，展現(xiàn)創(chuàng)新活力、發(fā)展服務經(jīng)濟的主要載體，集聚高端要素、提升綜合服務功能的現(xiàn)代化國際城區(qū)。
為了達到這一目的，《規(guī)劃》要求嚴格控制這些區(qū)域的人口規(guī)模。引導中心城區(qū)人口向外疏解，適度降低人口密度。
因此，《規(guī)化》明確“至2020年，該區(qū)域常住人口占全市常住人口總量的比例預期為45%左右”，比目前的占比減少了4個百分點左右。
據(jù)周海旺的估計，今后上海人口增速應該會放緩，有序增加。
其中一個重要的原因是，上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型將會對人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。2012-2013年上海經(jīng)濟形勢、社會形勢研究報告顯示，至2012年，上海第三產(chǎn)業(yè)的比例已經(jīng)達到60%。同時，一般制造業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)大多數(shù)已經(jīng)撤離上海。這意味著，今后上海的就業(yè)崗位，將更多的集中在生產(chǎn)性服務業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)方面。
此外，上海GDP增速已經(jīng)持續(xù)數(shù)年放緩，甚至處于全國墊底的位置，一方面是工業(yè)遷出，經(jīng)濟重心向服務業(yè)轉(zhuǎn)型的外在表現(xiàn)；另一方面也顯示出，上海已經(jīng)不像過去近20年間那樣，有大量的上規(guī)模投資項目帶動經(jīng)濟增長了。一位接近上海市政府決策層的經(jīng)濟界人士表示，目前上海在重大項目投資方面的亮點，主要是迪士尼、虹橋交通樞紐和商務區(qū)以及南匯臨港新城幾個。
在控制人口增長的同時，上海并不會放緩對智力密集型行業(yè)人才的追求。周海旺介紹，從過去十年來看，上海人口增長雖然速度非常快，但是增長的絕大部分是初中及以下的一般勞動力。大量的一般勞動力進入，使上海的人口素質(zhì)增長非常慢。從最新的調(diào)查來看，上海每10萬人受大學教育的人口數(shù)量低于武漢，也低于南京，和周邊城市相比，上海的人才優(yōu)勢并不突出。
“因此，如果現(xiàn)在政策不作調(diào)整，還是對人才進入控制較嚴的話，對上海的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展都是非常不利的。以后上海人口數(shù)量增長更多的應靠吸引人才進入，不僅是面向國內(nèi)人才，對國際人才也應有一些引進政策。”周海旺說。
