經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 陳繼瑜/文 目前，中國的地方政府債務(wù)問題愈演愈烈，今年全國兩會上，國家審計署副署長董大勝估計，各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億~18萬億。各地的地方債務(wù)總余額呈現(xiàn)上升的趨勢，同時受今年宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，地方的財政收入?yún)s不樂觀，某些地方不得不“借新債還舊債”、“借錢發(fā)公務(wù)員工資”，導(dǎo)致其地方債務(wù)余額越來越高，地方債務(wù)違約風(fēng)險激增，甚至個別地區(qū)公共投資項目拿地方財政作擔(dān)保、個別政府官員坦言“城投債”只支付利息不償還本金，其窘境基本可以用“財政懸崖”來形容。種種事實(shí)敲響了中國地方債務(wù)的警鐘！從歐洲希臘、葡萄牙、愛爾蘭等公共債務(wù)危機(jī)的國家債務(wù)管理問題上看，一個國家、區(qū)域政府的公共財政問題如果沒有得到有效的控制，其唯一演變結(jié)果將是地方政府的破產(chǎn)。中國目前的地方債務(wù)危機(jī)，從經(jīng)濟(jì)管理思維、目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上觀察，和歐洲的債務(wù)國家的特征越來越相似，同時資本市場的流動性不足問題，進(jìn)一步加大了政府債務(wù)違約的風(fēng)險，這不得不引起我們經(jīng)濟(jì)工作者的高度警惕。

歐債危機(jī)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)

就歐洲希臘、愛爾蘭、葡萄牙等出現(xiàn)公共債務(wù)危機(jī)的國家而言，其背后有著深刻的國家公共財政的社會、經(jīng)濟(jì)成因、隱憂，2008年后的宏觀經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)惡化的發(fā)展趨勢，歐洲上述政府負(fù)債余額持續(xù)增加，負(fù)債總額占GDP比率持續(xù)上升，與此同時經(jīng)濟(jì)增長速度持續(xù)在低位徘徊，其中一個關(guān)鍵問題是負(fù)債率的持續(xù)攀升和增長率之間的差額日漸擴(kuò)大。以葡萄牙2010年公共經(jīng)濟(jì)為例，全年新增債務(wù)138.644億歐元，約合當(dāng)年葡萄牙GDP 8.3%，同樣其債務(wù)余額折合當(dāng)年GDP的85.9%，當(dāng)年其全年GDP增長1.4%，其年度經(jīng)濟(jì)增長和負(fù)債增長的差額是6.9%（即8.3%-1.4%）。其中在經(jīng)濟(jì)增長率和稅收有關(guān)，而負(fù)債和償還利息成正比，體現(xiàn)在公共財政問題上，兩者的差距實(shí)際上反映了公共預(yù)算管理的管理質(zhì)量水平。也就是說，當(dāng)一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)的公共債務(wù)規(guī)模和其宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)背離的時候，其政府出現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)危機(jī)的概率將大幅上升。

凡是公共經(jīng)濟(jì)出問題的國家有幾個共同的經(jīng)濟(jì)特征，在經(jīng)濟(jì)理論方面，決策者的一個普遍過錯是：過度相信凱恩斯主義的刺激經(jīng)濟(jì)效果，認(rèn)為在短期內(nèi)可以獲得足夠的財政收入現(xiàn)金流，而忽視了區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)的極限邊界問題，如愛爾蘭的經(jīng)濟(jì)復(fù)興計劃就是最好的注腳。其次，所有出問題的歐洲國家，其公共經(jīng)濟(jì)都沒有建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)模型，其決策者對于《計量經(jīng)濟(jì)學(xué)》的認(rèn)識相對比較淡薄，沒有定量分析的概念。第三公共經(jīng)濟(jì)違約風(fēng)險方面，都沒有設(shè)立或者沒有嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的“止損點(diǎn)”、“閾值”等風(fēng)險防范措施，整個公共經(jīng)濟(jì)制度抗風(fēng)險能力很羸弱。在靜態(tài)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面，其資產(chǎn)負(fù)債率超過了其極限的負(fù)債水平。其次其宏觀經(jīng)濟(jì)狀況普遍不樂觀，導(dǎo)致其公共經(jīng)濟(jì)的財政收入現(xiàn)金流出現(xiàn)枯竭。第三，其債務(wù)余額每年出現(xiàn)遞增問題。第四國家全年的公共經(jīng)濟(jì)的盈余少于必須負(fù)債支付的金額，導(dǎo)致流動性出現(xiàn)問題。第五，借新債還借債。第六政府存在客觀的投資沖動。在動態(tài)指標(biāo)方面，出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的國家的財政收入相對于每年的“負(fù)債利息和到期償付債務(wù)之和”，顯得嚴(yán)重不足，如希臘的旅游業(yè)在08年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，公共經(jīng)濟(jì)受到較大影響。其次在新的融資成本方面出現(xiàn)大幅提升的問題，如希臘的短期國債的收益率達(dá)到了9.3%，大大加劇了其融資困難，并提前引爆了債務(wù)危機(jī)。第三，新增的投資對于整個稅收的效用偏低，大量的投資導(dǎo)致了大量的負(fù)債，受到區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)資源最大邊界的制約，卻沒有辦法在短期內(nèi)產(chǎn)生足夠的財政盈余，因此不得不宣布政府公共經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)。這一點(diǎn)愛爾蘭的風(fēng)力發(fā)電項目投資就是教訓(xùn)。

中國地方債現(xiàn)狀

就中國當(dāng)前地方政府的《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》而言，政府的支出、收入兩者的不均衡關(guān)系導(dǎo)致了地方債務(wù)發(fā)生，很多地方于歐債危機(jī)前兆有相似之處。地方債務(wù)的違約的問題，則是債務(wù)動態(tài)管理的問題，即我們的舉債投資不能夠產(chǎn)生足夠的投資收益，來償還到期的債務(wù)及其利息。一般地方政府的財政收入主要來自稅收和賣地收入。稅收是一個長期的經(jīng)濟(jì)資源稟賦整合的結(jié)果，其各地的稅源受到了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、人口自然增長率、宏觀經(jīng)濟(jì)周期等因素的制約，短期內(nèi)激增的可能性很小。而賣地收入則不然、短期內(nèi)可以增加政府收入，但是其結(jié)果會導(dǎo)致地方房價的上漲，在經(jīng)濟(jì)不景氣情況下，土地出讓拍賣往往出現(xiàn)流標(biāo)的問題。從某個角度而言，地方政府債務(wù)違約的問題，其關(guān)鍵就是“地方政府對于宏觀經(jīng)濟(jì)周期波動條件下的稅收、賣地、投資三者內(nèi)在的制衡關(guān)系作出了錯誤的研判”。

客觀的說，目前我們的地方債務(wù)實(shí)際上是多個綜合原因造成的，首先是不科學(xué)的官員經(jīng)濟(jì)政績激勵導(dǎo)向。我們對于官員的政績的考核建立在一種“非科學(xué)的公共預(yù)算管理基礎(chǔ)上” （投資越多，政績越大，升官越快），導(dǎo)致官員們有一種基于政績動機(jī)的、潛在的、盲目的負(fù)債投資沖動。同時在政府預(yù)算赤字方面做“小動作”：模糊政府債務(wù)的數(shù)量、提前增收下一年度的稅收、非法增加額外的收費(fèi)項目、不履行到期的政府投資合同支付義務(wù)、延遲支付本年度應(yīng)該支付的支出等等，在經(jīng)濟(jì)制度領(lǐng)域，我們沒有樹立“基于法定時間序列”的“平衡預(yù)算、良性發(fā)展、合理負(fù)債、風(fēng)險可控”的公共經(jīng)濟(jì)管理“科學(xué)績效價值觀”。其次政府官員的短期任期制度，促使官員往往對于短期利益更加看重，而忽視了“跨越政府官員任期”的潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。我們目前對于官員的經(jīng)濟(jì)績效考核，往往忽視了長期的區(qū)域戰(zhàn)略利益，而僅僅關(guān)注短期內(nèi)的、由于舉債投資造成的、存在潛在償付危機(jī)的“政績”。因此我們現(xiàn)在很多地方看到了政府官員投資的沖動，曹妃甸、鄂爾多斯等地方的投資造成了爛尾樓的結(jié)果。第三、我們的地方債務(wù)危機(jī)和官員的經(jīng)濟(jì)知識素養(yǎng)有關(guān)系。凡是出現(xiàn)地方政府債務(wù)違約的，非經(jīng)濟(jì)、金融專業(yè)畢業(yè)的官員，其潛意識中對于舉債投資的融資成本和風(fēng)險管理意識淡薄，這也成為我們地方債務(wù)管理的一個巨大風(fēng)險敞口。第四，盡管我們有《中華人民共和國預(yù)算法》、《國發(fā)（2010）19號》等法律、規(guī)章文件約束地方債務(wù)管理，但是實(shí)際的管理效用并不樂觀。其中關(guān)鍵在于：地方人大對于地方政府的經(jīng)濟(jì)績效監(jiān)督力度偏弱，對地方政府官員的經(jīng)濟(jì)違紀(jì)懲戒力度偏輕（沒有引進(jìn)降職措施），對于各個潛在的公共經(jīng)濟(jì)債務(wù)風(fēng)險敞口沒有進(jìn)行“細(xì)分化的應(yīng)對”。

管理控制對策

就地方債務(wù)管理而言，其本質(zhì)是公共經(jīng)濟(jì)管理中基于連續(xù)時間序列的“資源配置效率”問題。西方有很多公共經(jīng)濟(jì)管理理論，就《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》而言，一個城市的極限負(fù)債能力必須依賴其內(nèi)在經(jīng)濟(jì)資源稟賦、動態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個制約條件，政府必須重視區(qū)域公共經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在制衡機(jī)制，重視不同經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的動態(tài)均衡框架問題。就《金融學(xué)》而言，我們必須確保政府的償債能力和公共投資的管理能力，明確“負(fù)債的融資成本”相對于城市的“經(jīng)濟(jì)價值增量”的對比關(guān)系。就《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)》而言，短期的負(fù)債有利于增加國民福利，但是會加劇未來后代的償債負(fù)擔(dān)。我們必須關(guān)注：“公平和效率”，以及“當(dāng)前與未來社會的福利分配問題” 。從長期角度觀察，依據(jù)“戴蒙德定理”，在動態(tài)環(huán)境中，地方債務(wù)的融資利息率和未來的人口增長率之間的比較關(guān)系，決定債務(wù)動態(tài)決策的效率，即利息率高于人口增長率時，地方政府負(fù)債增加會社會資源配置遠(yuǎn)離“利息率和人口增長率的最優(yōu)平衡狀態(tài)”，并降低社會福利水平。反之有利于提高社會福利。就《財務(wù)學(xué)》而言，其實(shí)際上類似于公司財務(wù)戰(zhàn)略的“安全性和適度擴(kuò)張性”二者的均衡管理。就《計量經(jīng)濟(jì)學(xué)》而言，我們必須重視區(qū)域公共經(jīng)濟(jì)模型的動態(tài)發(fā)展變化。其內(nèi)在的各個經(jīng)濟(jì)參數(shù)具有相互制衡的關(guān)系，整體上屬于一個動態(tài)的公共經(jīng)濟(jì)模型，依據(jù)“阿羅——德布魯經(jīng)濟(jì)模型”，其總是從一個“均衡框架形式”向另一個“均衡框架形式”發(fā)展。對于公共債務(wù)管理，美國于1982年通過了《格拉姆——拉德曼——霍林思法案》，力求在公共經(jīng)濟(jì)均衡管理過程中，通過平衡預(yù)算和經(jīng)濟(jì)赤字控制的手段實(shí)現(xiàn)政府公共預(yù)算的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。相對而言，我們的地方債務(wù)缺乏一個清晰的認(rèn)識及其有效的經(jīng)濟(jì)立法管理控制手段，《中華人民共和國預(yù)算法》和《國發(fā)（2010）19號》文件沒有在宏觀經(jīng)濟(jì)、公共經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)控制的功能。國務(wù)院參事夏斌認(rèn)為：目前中國的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險同時包括了房地產(chǎn)風(fēng)險、金融風(fēng)險、地方債務(wù)風(fēng)險。實(shí)際上三者在地方債務(wù)問題內(nèi)部存在相互交錯的關(guān)系，牽一發(fā)而動全身。其地方性債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險在局部地方有可能同時爆發(fā)。目前我們的地方債務(wù)風(fēng)險，其管理控制對策必須針對其“動態(tài)的風(fēng)險敞口”，針對“安全性和適度擴(kuò)張性雙重均衡要求”目標(biāo)建立科學(xué)的管理措施。

首先，我們應(yīng)該立法明確經(jīng)濟(jì)審計的各個經(jīng)濟(jì)參數(shù)，對各個縣、市的公共財政情況建立基本檔案及其數(shù)據(jù)庫，依托“連續(xù)時間序列”歷史數(shù)據(jù)，將債務(wù)規(guī)模、投資收益情況、貸款周期、地方經(jīng)濟(jì)資源稟賦、稅收、政府開支、賣地收入、融資成本等歷史參數(shù)一并納入整個公共經(jīng)濟(jì)決策范疇，依托“數(shù)據(jù)包絡(luò)線（DEA）”技術(shù)分析整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)參數(shù)，并在此基礎(chǔ)上建立地方的債務(wù)模型，由此計算該地經(jīng)濟(jì)資源稟賦條件下最大的負(fù)債負(fù)載能力。同時建立“地方債務(wù)于稅收（含賣地收入）的自動制衡立法”，當(dāng)債務(wù)超越了某個稅收法定界限，政府必須自動執(zhí)行削減公共開支的程序（如裁員、削減公務(wù)員工資等等），藉此建立地方政府“債務(wù)——稅收的均衡自動控制系統(tǒng)”。藉此杜絕因?yàn)槊つ繑U(kuò)大負(fù)債規(guī)模導(dǎo)致的地方政府違約問題。

其次，如果將一個地方政府比喻為一個公司，為了防止其出現(xiàn)債務(wù)違約，必須強(qiáng)化其“資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表”等三個報表的各個參數(shù)管理。因此對于涉及政府經(jīng)濟(jì)債務(wù)管理的各個經(jīng)濟(jì)指標(biāo)從嚴(yán)予以管理。其中首要指標(biāo)“負(fù)債總額/GDP”必須設(shè)定一個閾值（歐盟是60%），其次地方債務(wù)的流動性指標(biāo)必須予以保障，“利息保障倍數(shù)（上年度財政盈余/本年度必須支付的利息總額），也應(yīng)該設(shè)定一個大于2的數(shù)值。第三，各級政府必須對下年度的宏觀經(jīng)濟(jì)條件下的最低財政收入總額有正確的估計，嚴(yán)禁高估。并在此最低財政收入總額的基礎(chǔ)上明確本年度負(fù)債規(guī)模和還債進(jìn)度。第四必須建立“負(fù)債于盈余”相平衡的理念，公共財政的盈余越多，則相應(yīng)的負(fù)債承載能力越強(qiáng)。第四，積極擴(kuò)大地方稅收的稅源，同時遏制、限定“土地出讓收入”在年度財政收入中的比例（建議最高不得高于25%），防止地方財政收入對土地出讓的過度依賴（造成房價泡沫的惡果，誘發(fā)房地產(chǎn)金融風(fēng)險），藉此在中長期建立穩(wěn)定的稅源機(jī)制。確保地方各級政府有一個穩(wěn)定的、抵御宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險能力強(qiáng)的現(xiàn)金流。

第三、我們的公共經(jīng)濟(jì)立法必須予以適度改進(jìn)，其中的《中華人民共和國預(yù)算法》應(yīng)該予以修改，將公共財務(wù)靜態(tài)財務(wù)環(huán)境的絕對安全（《預(yù)算法》第三條），改變?yōu)?ldquo;動態(tài)環(huán)境下的安全、均衡、可控”，同時兼顧地方經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張性需求和安全風(fēng)險保障，藉此促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。同時對公共經(jīng)濟(jì)的各個風(fēng)險敞口予以明確的立法制度防范措施，責(zé)任落實(shí)到人，嚴(yán)禁犧牲政府公信力謀求地方政績建設(shè)。第四強(qiáng)化地方政府經(jīng)濟(jì)績效的科學(xué)管理，樹立“平衡預(yù)算、良性發(fā)展、合理負(fù)債、風(fēng)險可控”的公共經(jīng)濟(jì)管理“科學(xué)績效價值觀”，并在此基礎(chǔ)上建立政績考核制度，遏制地方官員不顧債務(wù)風(fēng)險盲目追求政績的沖動。第五，建立每一任地方行政官員的“即期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度”，合理評估其負(fù)債、投資的經(jīng)濟(jì)效益、風(fēng)險。第六、強(qiáng)化商業(yè)銀行的法人地位，依據(jù)《商業(yè)銀行法》規(guī)定，確保銀行的獨(dú)立的經(jīng)營自主權(quán)，嚴(yán)禁地方政府對于銀行的非法干涉，由地方國資委出資的區(qū)域性銀行行長應(yīng)由人大常委會任命，并采用長期任期制（5年以上），運(yùn)用權(quán)力制衡的手段構(gòu)筑金融風(fēng)險“防火墻”，徹底杜絕地方債務(wù)風(fēng)險向金融系統(tǒng)延伸的風(fēng)險。第七，對地方公共財政的審計結(jié)果，應(yīng)在每年3月份前當(dāng)?shù)貓蠹埳嫌枰怨荆鞔_當(dāng)?shù)卣?dāng)年的公共經(jīng)濟(jì)管理綜合情況及其面臨的債務(wù)風(fēng)險。

第四，從我們區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中長期債務(wù)管理角度而言，我們應(yīng)該尊重“戴蒙德定理”，妥善處理負(fù)債水平、利息率、人口增長率和社會福利的關(guān)系。鑒于目前中國的老齡化社會進(jìn)程加劇，未來的“人口自然增長率”將呈現(xiàn)一個負(fù)增長的態(tài)勢，其人口紅利將慢慢減少。因此，過度的地方負(fù)債將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展的障礙和負(fù)擔(dān)（歐債國家目前窘境），按照國家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展要求，我們應(yīng)該立法規(guī)定地方政府的負(fù)債水平應(yīng)該予以適度梯次減少，并保持一個穩(wěn)定的水平，構(gòu)成區(qū)域負(fù)債的一般均衡形式（負(fù)債總余額基本不增加，政府債務(wù)償付能力強(qiáng)，其負(fù)債增加速度基本和人口增長率相當(dāng)），謀求社會福利最優(yōu)化管理，這樣符合整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

“地方債務(wù)問題”不是一道免費(fèi)的午餐，更不是為了獲得“飄渺的政績”想吃就吃的“唐僧肉”。其管理的關(guān)鍵在于：正確認(rèn)知債務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，藉此謀求政府在經(jīng)濟(jì)管理過程中的資源配置的最優(yōu)結(jié)果。同時必須尊重債務(wù)本身的契約屬性，嚴(yán)格履行償債義務(wù)，樹立“平衡預(yù)算、良性發(fā)展、合理負(fù)債、風(fēng)險可控”的公共經(jīng)濟(jì)管理“科學(xué)績效價值觀”，兼顧社會發(fā)展進(jìn)程中的“公平和效率”，確保負(fù)債管理的“安全性和適度擴(kuò)張性雙重均衡要求”，積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)的動態(tài)“一般均衡形式”，使之切實(shí)發(fā)揮“經(jīng)世利民”的社會本質(zhì)效用！