經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 沈聯(lián)濤 肖耿/文 從1978到2012年，中國(guó)GDP從3410億美元增長(zhǎng)至83000億美元（按2012年價(jià)格計(jì)算），年均增長(zhǎng)10%左右，5億人口因此脫貧。在很大程度上，這應(yīng)當(dāng)歸功于以出口為導(dǎo)向的工業(yè)化及城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，為快速擴(kuò)張的城市開(kāi)辟了新的機(jī)遇。正是在城市中，勞動(dòng)力、資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的匯聚，形成了面向全球市場(chǎng)的供給能力。據(jù)麥肯錫全球研究院統(tǒng)計(jì)，到2015年，全球75個(gè)最具活力城市中將有29個(gè)在中國(guó)。

但這種城市驅(qū)動(dòng)、出口導(dǎo)向的增長(zhǎng)模式也帶來(lái)了中國(guó)難以應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)：房地產(chǎn)泡沫、交通擁堵、污染、不可持續(xù)的地方政府債務(wù)、與土地相關(guān)的腐敗，以及社會(huì)福利分配不均導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩。因此，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人將其首要任務(wù)定為向（基于消費(fèi)而非投資的）穩(wěn)定、包容、可持續(xù)的新型增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型。中國(guó)正在為快速發(fā)展的城市探索新的“增長(zhǎng)秩序”。

當(dāng)前的GDP-目標(biāo)增長(zhǎng)模式更多考慮了土地、勞動(dòng)力、資金和全要素生產(chǎn)率等關(guān)鍵生產(chǎn)要素配置問(wèn)題。然而，單純重視產(chǎn)出卻忽視了以人為本，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何影響普通中國(guó)民眾的生活及他們的互動(dòng)行為。

與增長(zhǎng)模式不同，增長(zhǎng)秩序意味著為了達(dá)到提高生活水平、改善自然環(huán)境、鼓勵(lì)創(chuàng)新和建設(shè)諧社會(huì)等目標(biāo)，需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)的體制與制度安排，包括規(guī)范、程序、法律和執(zhí)法機(jī)制。

增長(zhǎng)秩序的穩(wěn)定與否將取決于制度安排的合理性，以及國(guó)家、市場(chǎng)及社會(huì)協(xié)同合作的有效性，考慮到這三者間的利益沖突，他們的協(xié)調(diào)合作往往不容易。重要的是，增長(zhǎng)秩序的穩(wěn)定性將在很大程度上取決于為市場(chǎng)及社會(huì)提供公共服務(wù)時(shí)中央和地方政府間的關(guān)系及職能分工。

事實(shí)上，與國(guó)外多數(shù)人的看法相反，中國(guó)政府并不是嚴(yán)格遵守中央指令的鐵板一塊，而是由不同層級(jí)的地方政府和中央部門及監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的高度復(fù)雜的官僚體系。中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家或全局利益的事務(wù)，通過(guò)黨、法律、法規(guī)及貨幣財(cái)政等宏觀政策來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。但國(guó)家主要通過(guò)地方政府和國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，與民營(yíng)企業(yè)、個(gè)人和民間社團(tuán)之間進(jìn)行接觸互動(dòng)。

中國(guó)增長(zhǎng)秩序的顯著特點(diǎn)是，地方政府為爭(zhēng)奪就業(yè)機(jī)會(huì)、商業(yè)收入、投資、財(cái)政資源、人力資源等積極展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。但地方政府的首腦由中央任命。到目前為止，地方官員的升遷與否主要取決于其所在地區(qū)GDP增長(zhǎng)的情況，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)整體出現(xiàn)投資過(guò)熱。

尤其在財(cái)稅收入分享和公共服務(wù)責(zé)任分擔(dān)方面，地方和中央政府的關(guān)系非常復(fù)雜。盡管中央政府可能致力于改革，但由于地方保護(hù)主義和既得利益作祟，改革在地方層面的落實(shí)情況可能很不平衡。

例如2008年以來(lái)，當(dāng)中央政府試圖刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以抵御全球金融危機(jī)，不少地方政府卻借助影子銀行擴(kuò)大地方投資規(guī)模，以規(guī)避宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)銀行信貸的約束。

由于地方政府只能拿到50%的全國(guó)財(cái)政總收入，卻要負(fù)擔(dān)85%的財(cái)政支出，所以，他們?cè)噲D通過(guò)銷售土地彌補(bǔ)預(yù)算的不足，以滿足社會(huì)公共服務(wù)與發(fā)展性支出的資金需求。2012年，全國(guó)地方政府通過(guò)銷售土地及物業(yè)實(shí)現(xiàn)總收入2.9萬(wàn)億人民幣，而地方政府其它來(lái)源的財(cái)政收入總和才不過(guò)6.1萬(wàn)億人民幣。

相比于私營(yíng)企業(yè)，地方政府和國(guó)有企業(yè)往往能獲得更低利率的資金——官方利率和影子銀行借貸成本之差往往高達(dá)十個(gè)百分點(diǎn)之多。廉價(jià)融資和土地出讓收入導(dǎo)致缺乏市場(chǎng)約束的地方基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)能過(guò)剩。僅2008年至2012年間，中國(guó)固定資產(chǎn)投資總額達(dá)136萬(wàn)億人民幣，是2012年中國(guó)GDP的2.6倍還多。

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)消費(fèi)及避免過(guò)度投資，需要進(jìn)行重大的財(cái)政和貨幣改革以及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這包括更清晰地界定土地使用權(quán)，重新平衡及界定中央與地方政府的財(cái)政收入及支出責(zé)任，并提升地方政府財(cái)政及資產(chǎn)負(fù)債的透明度。

上述改革是有關(guān)政府與市場(chǎng)關(guān)系辯論的核心議題。私營(yíng)企業(yè)往往被卷入中央與地方復(fù)雜的權(quán)力分配博弈當(dāng)中，并很容易被擠出資金、人才、土地、及資源市場(chǎng)。因此，建立全新的增長(zhǎng)秩序需要中央政府調(diào)整體制結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制，以使地方政府和市場(chǎng)能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。必須給市場(chǎng)留出創(chuàng)新的空間，同時(shí)政府必須進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新和程序改革。這些制度層面的改革創(chuàng)新只有政府能做。

因此，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，中國(guó)面臨的主要挑戰(zhàn)將是在以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的產(chǎn)品創(chuàng)新和以政府為主導(dǎo)的制度創(chuàng)新之間取得平衡。關(guān)鍵是讓政府職能到位或補(bǔ)位，而不是越位、錯(cuò)位、或缺位。