經(jīng)濟觀察報 記者 葉靜宇 作為自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化制度改革的重要一環(huán)，海關(guān)監(jiān)管被賦予“一線逐步徹底放開、二線高效管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動”的要求。不過，據(jù)經(jīng)濟觀察報了解，有關(guān)海關(guān)監(jiān)管改革的細則即便在9月出臺，其與現(xiàn)行管理制度的磨合尚需時日，實質(zhì)性的變化估計將在明年4月前后產(chǎn)生。
一位接近上海海關(guān)的人士透露，在創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管方式上，未來有可能通過電子通關(guān)系統(tǒng)、物流聯(lián)等技術(shù)手段實現(xiàn)效率的提高，同時，對貨物的分類管理和抽檢制度也可能有較大的變化。“所以，在一些軟硬件設(shè)施、內(nèi)部管理流程等方面都需要一個時間段的過渡。”
上海國際航運研究中心國際航運研究室副主任張永鋒表示，自貿(mào)區(qū)設(shè)立后，意味著海關(guān)監(jiān)管將減少，審批程序會更加靈活簡化，這將有利于貨物流通。“但二線如何管住？這需要在試驗中轉(zhuǎn)換觀念。”上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)會會長周禹鵬指出，“原來我們搞保稅區(qū)，是管住里面的東西不要跑出來、不能走私。現(xiàn)在搞自由貿(mào)易試驗區(qū)，是管住區(qū)外的傳統(tǒng)體制不要滲進去。”
境內(nèi)關(guān)外
與國際通行的自由港區(qū)相比，中國現(xiàn)行的保稅港區(qū)自由度層次較低。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員李泊溪指出，從法律地位而言，包括上海綜合保稅區(qū)在內(nèi)的中國所有保稅區(qū)，本質(zhì)上都還是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，而向自貿(mào)區(qū)“升級”的標(biāo)志性任務(wù)，就是由“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”向“境內(nèi)關(guān)外”放開。
所謂“境內(nèi)關(guān)外”，就是指在一國境內(nèi)開辟出一個由海關(guān)監(jiān)管的專門區(qū)域，貨物從這個區(qū)域通過海關(guān)關(guān)口進入國內(nèi)企業(yè)就視同進口，而國內(nèi)企業(yè)的貨物通過海關(guān)關(guān)口進入這個區(qū)域就視同出口。
從“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”向“境內(nèi)關(guān)外”轉(zhuǎn)變，帶來最根本性的變化是更大的貿(mào)易自由度及投資便利性，也是自貿(mào)區(qū)一系列涉及金融、投資體制改革的前提。
因此，上海在最早提出的自貿(mào)區(qū)建設(shè)草案中就提出，要借鑒國際上對自由貿(mào)易園區(qū)施行免于常規(guī)海關(guān)監(jiān)管的理念，建立以企業(yè)誠信管理為基礎(chǔ)的高效監(jiān)管模式。
在國際通行規(guī)則下，自由貿(mào)易區(qū)的管理措施突出“自由”和“便捷”兩個特點，從貨物卸船到運輸再到轉(zhuǎn)運的整個過程，海關(guān)大多不加以干預(yù)，即使少數(shù)需要海關(guān)監(jiān)管的，手續(xù)也相當(dāng)簡化，以確保貨物通關(guān)順暢。
在外高橋保稅區(qū)長期從事進出口貿(mào)易咨詢的方先生介紹，在新加坡自由貿(mào)易區(qū)，通關(guān)手續(xù)和程序都較為簡單便捷。
新加坡模式的精髓，在于以電子報關(guān)和電子審單為基礎(chǔ)建立起的無縫“一站式”電子通關(guān)系統(tǒng)TRADENET，該系統(tǒng)連接了海關(guān)、檢驗檢疫、稅務(wù)、軍控、安全、經(jīng)濟發(fā)展局、企業(yè)發(fā)展局、農(nóng)糧局等35個政府部門。
這個貿(mào)易網(wǎng)24小時運行，自動接收、處理、批準(zhǔn)和返還企業(yè)申報的電子數(shù)據(jù)，需要農(nóng)獸局、衛(wèi)生部、貿(mào)易發(fā)展局等政府部門管制的，會自動向這些部門提出申請，通過系統(tǒng)進行審查核準(zhǔn)。商家通過電腦終端10秒鐘即可完成全部申報手續(xù)，10分鐘即可得到批準(zhǔn)與否的答復(fù)，如獲得監(jiān)管部門和海關(guān)通過則有系統(tǒng)打印出通關(guān)的準(zhǔn)證。貨物到達后由海關(guān)核查準(zhǔn)證，核對貨柜號碼或掃描準(zhǔn)證條形碼，由TRADENET系統(tǒng)來確定是否需要檢查貨物。
相比之下，中國仍是一線、二線、區(qū)內(nèi)三重管理，對一線貨物仍然實行備案管理，管制較為嚴格。
從根源上看，這種區(qū)別主要源于監(jiān)管理念的差異。新加坡海關(guān)對區(qū)內(nèi)企業(yè)以充分信任為前提，一般實行單證管理，而中國海關(guān)對區(qū)內(nèi)貨物實行單證與貨物監(jiān)管同步，追求事前管住。
而在政策覆蓋面和政策力度上，典型的“境內(nèi)關(guān)外”政策還應(yīng)包括關(guān)稅免稅政策、人員出入境政策、自主投資企業(yè)政策和自由匯兌的貨幣政策，利用自由貿(mào)易、自由金融、自由投資、自由運輸優(yōu)勢，促進本國的對外貿(mào)易和經(jīng)濟的發(fā)展。
因該特殊區(qū)域劃在關(guān)境以外，實施交易自由，對進出口商品全部或者大部分免征關(guān)稅；港口實施自由進出管理，無需申報海關(guān)手續(xù)，凡進出或轉(zhuǎn)運貨物在自由港裝卸、轉(zhuǎn)船和儲存不受海關(guān)的任何限制；資本進出自由，外國資本可以在各行各業(yè)自由投資；允許外匯自由匯兌，完全開放外匯及黃金市場，本地資金和外國資金均可自由進出，自由流動；企業(yè)經(jīng)營自由，不論本地公司還是外國公司都按公司法注冊登記，開業(yè)經(jīng)營，自由競爭。
在漸行漸近的上海自貿(mào)區(qū)細則中，上述涉及“境內(nèi)關(guān)外”的配套改革也都涵蓋在內(nèi)。
難點
從“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”向“境內(nèi)關(guān)外”轉(zhuǎn)變，對海關(guān)監(jiān)管也提出了更高的要求。
首先，是要推行以誠信為基礎(chǔ)的分類風(fēng)險管理通關(guān)機制。上海自貿(mào)區(qū)草案在創(chuàng)新監(jiān)管方式上提出的要求之一即為由管理貨物向管理企業(yè)的轉(zhuǎn)變。
據(jù)上述接近上海海關(guān)的人士透露，海關(guān)方面可能會根據(jù)企業(yè)管理水平和出口產(chǎn)品的類型，對工業(yè)產(chǎn)品實施分類管理，分別實施型式試驗、抽批檢驗、過程檢驗、質(zhì)量管理體系監(jiān)督相結(jié)合的檢驗監(jiān)管模式。同時，減少抽查率，縮短產(chǎn)品出口所需的通關(guān)時間。
目前，已經(jīng)對出口的機電、輕紡等產(chǎn)品實施過程檢驗監(jiān)管模式，將檢驗檢疫監(jiān)管工作前推至產(chǎn)品生產(chǎn)過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，經(jīng)審核符合要求即予放行。
而對于具有風(fēng)險的出口產(chǎn)品，比如食品，也可以在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上展開檢驗檢疫風(fēng)險分類管理工作。
發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息化管理也是提高海關(guān)通關(guān)效率必要的手段。目前，中國已建立“電子口岸”系統(tǒng)，該系統(tǒng)與檢驗檢疫、海關(guān)、國稅、外管等政府部門聯(lián)網(wǎng)。但是，與新加坡的“一站式”電子通關(guān)系統(tǒng)相比還有很大差距。
此外，作為標(biāo)準(zhǔn)意義上的自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)內(nèi)應(yīng)實施全方位的高度自由開放政策。一般情況下，對進入?yún)^(qū)內(nèi)的物品一律免予檢驗，除非是基于國家或公共利益的原則，或者是遵守國際規(guī)則慣例的需要。所以，在實行入?yún)^(qū)備案、區(qū)內(nèi)貿(mào)易自主以及離區(qū)對該貨物進行核銷等管理體制，以及加強對區(qū)內(nèi)人員的有序監(jiān)管，嚴格控制貨物、服務(wù)等非法進入?yún)^(qū)域外的國內(nèi)市場等方面，都是自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管改革上將面臨的難點。
兩種方案
事實上，在何種程度上放開一線、管住二線，決定了自由貿(mào)易區(qū)不同的建設(shè)模式。
參與上海自貿(mào)區(qū)建議方案的上海國際航運研究中心一份報告中提出，根據(jù)“一線放開、二線管住”程度的不同，有廣義的自由貿(mào)易區(qū)模式以及綜合性自由港城模式兩種方案。
在廣義的自由貿(mào)易區(qū)模式下，“一線放開”需通過制定自由貿(mào)易區(qū)專項法律法規(guī)，賦予自由貿(mào)易區(qū)“準(zhǔn)境外港”的法律地位。依據(jù)法律規(guī)定，該區(qū)域享受境外港的特殊待遇，區(qū)內(nèi)不設(shè)海關(guān)，改由其他職能部門負責(zé)管理。
除法律規(guī)定的例外情況，境外貨物可自由進出自由貿(mào)易區(qū)，免征關(guān)稅、進口環(huán)節(jié)稅等常規(guī)稅種，不實行進出口配額、許可證管理。
“二線管住”則必須施以更為嚴格的監(jiān)管力度。例如，采用圍網(wǎng)進行物理分隔；對入駐企業(yè)實行經(jīng)營資質(zhì)、經(jīng)營范圍、年審制度等一系列嚴格的企業(yè)審核管理制度；對貨物進出特殊區(qū)域?qū)嵭袊栏竦挠涗浌芾恚瑢Σ煌呢浳镄再|(zhì)和類別，劃分不同的監(jiān)管力度等級；對外匯實行嚴格的審查、記錄和管理制度；對出入自由貿(mào)易區(qū)的人員，采用特殊通行證管理制度等。
“區(qū)內(nèi)自由”一是生產(chǎn)自由與流通自由，區(qū)內(nèi)可配合國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國際轉(zhuǎn)口等業(yè)務(wù)對貨物進行多種形式的儲存、展覽、組裝、制造和加工，貨物在區(qū)內(nèi)可自由流動和買賣，免征增值稅、消費稅等；二是金融自由，區(qū)內(nèi)無外匯管制，可實現(xiàn)自由匯兌；三是企業(yè)投資自由，入?yún)^(qū)企業(yè)經(jīng)審核合格者，無資本金、來源地、股權(quán)比例等差別性政策待遇等。
另一種方案為綜合性自由港城模式，即將“境內(nèi)關(guān)外”政策覆蓋面向其后方城市延伸。這也是“境內(nèi)關(guān)外”最優(yōu)的構(gòu)建模式。
在綜合性自由港城模式下，與前述模式的主要區(qū)別在于“區(qū)內(nèi)自由”部分，一是消費自由，自由港城內(nèi)可以建立商業(yè)性生活消費設(shè)施和開展商業(yè)零售等業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)收入免征增值稅、消費稅等；二是自由港城內(nèi)可供特殊人員居住，如船員等，并且區(qū)域內(nèi)生活供應(yīng)品免稅。為此，“二線管住”中，一是要根據(jù)出入自由港城的人員類別，采取特殊通行證和特殊居住證的分類管理制度；二是對在港城內(nèi)購買物品帶出港城，要按照自用合理數(shù)量原則，實行嚴格的審查，超過規(guī)定金額或數(shù)量要依法納稅。
該報告指出，第一種方案側(cè)重實現(xiàn)“物”的自由的開放，符合當(dāng)前中國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域有所突破的迫切需要。而方案二由于涉及到海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與城市的融合銜接問題，依據(jù)現(xiàn)有國情，在短期內(nèi)較難實現(xiàn)。
對于具體的海關(guān)監(jiān)管開放程度及改革措施，上海海關(guān)方面以細則尚未出臺為由，拒絕給出明確信息。
