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    向“境內(nèi)關(guān)外”突破 上海自貿(mào)區(qū)改革海關(guān)監(jiān)管
    2013-09-12 10:47 來源:經(jīng)濟觀察報 作者:葉靜宇 編輯:經(jīng)濟觀察網(wǎng)
    導(dǎo)語:據(jù)經(jīng)濟觀察報了解,有關(guān)海關(guān)監(jiān)管改革的細則即便在9月出臺,其與現(xiàn)行管理制度的磨合尚需時日,實質(zhì)性的變化估計將在明年4月前后產(chǎn)生。

    經(jīng)濟觀察報 記者 葉靜宇 作為自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化制度改革的重要一環(huán),海關(guān)監(jiān)管被賦予“一線逐步徹底放開、二線高效管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動”的要求。不過,據(jù)經(jīng)濟觀察報了解,有關(guān)海關(guān)監(jiān)管改革的細則即便在9月出臺,其與現(xiàn)行管理制度的磨合尚需時日,實質(zhì)性的變化估計將在明年4月前后產(chǎn)生。

    一位接近上海海關(guān)的人士透露,在創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管方式上,未來有可能通過電子通關(guān)系統(tǒng)、物流聯(lián)等技術(shù)手段實現(xiàn)效率的提高,同時,對貨物的分類管理和抽檢制度也可能有較大的變化。“所以,在一些軟硬件設(shè)施、內(nèi)部管理流程等方面都需要一個時間段的過渡。”

    上海國際航運研究中心國際航運研究室副主任張永鋒表示,自貿(mào)區(qū)設(shè)立后,意味著海關(guān)監(jiān)管將減少,審批程序會更加靈活簡化,這將有利于貨物流通。“但二線如何管住?這需要在試驗中轉(zhuǎn)換觀念。”上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)會會長周禹鵬指出,“原來我們搞保稅區(qū),是管住里面的東西不要跑出來、不能走私。現(xiàn)在搞自由貿(mào)易試驗區(qū),是管住區(qū)外的傳統(tǒng)體制不要滲進去。”

    境內(nèi)關(guān)外

    與國際通行的自由港區(qū)相比,中國現(xiàn)行的保稅港區(qū)自由度層次較低。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員李泊溪指出,從法律地位而言,包括上海綜合保稅區(qū)在內(nèi)的中國所有保稅區(qū),本質(zhì)上都還是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”,而向自貿(mào)區(qū)“升級”的標(biāo)志性任務(wù),就是由“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”向“境內(nèi)關(guān)外”放開。

    所謂“境內(nèi)關(guān)外”,就是指在一國境內(nèi)開辟出一個由海關(guān)監(jiān)管的專門區(qū)域,貨物從這個區(qū)域通過海關(guān)關(guān)口進入國內(nèi)企業(yè)就視同進口,而國內(nèi)企業(yè)的貨物通過海關(guān)關(guān)口進入這個區(qū)域就視同出口。

    從“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”向“境內(nèi)關(guān)外”轉(zhuǎn)變,帶來最根本性的變化是更大的貿(mào)易自由度及投資便利性,也是自貿(mào)區(qū)一系列涉及金融、投資體制改革的前提。

    因此,上海在最早提出的自貿(mào)區(qū)建設(shè)草案中就提出,要借鑒國際上對自由貿(mào)易園區(qū)施行免于常規(guī)海關(guān)監(jiān)管的理念,建立以企業(yè)誠信管理為基礎(chǔ)的高效監(jiān)管模式。

    在國際通行規(guī)則下,自由貿(mào)易區(qū)的管理措施突出“自由”和“便捷”兩個特點,從貨物卸船到運輸再到轉(zhuǎn)運的整個過程,海關(guān)大多不加以干預(yù),即使少數(shù)需要海關(guān)監(jiān)管的,手續(xù)也相當(dāng)簡化,以確保貨物通關(guān)順暢。

    在外高橋保稅區(qū)長期從事進出口貿(mào)易咨詢的方先生介紹,在新加坡自由貿(mào)易區(qū),通關(guān)手續(xù)和程序都較為簡單便捷。

    新加坡模式的精髓,在于以電子報關(guān)和電子審單為基礎(chǔ)建立起的無縫“一站式”電子通關(guān)系統(tǒng)TRADENET,該系統(tǒng)連接了海關(guān)、檢驗檢疫、稅務(wù)、軍控、安全、經(jīng)濟發(fā)展局、企業(yè)發(fā)展局、農(nóng)糧局等35個政府部門。

    這個貿(mào)易網(wǎng)24小時運行,自動接收、處理、批準(zhǔn)和返還企業(yè)申報的電子數(shù)據(jù),需要農(nóng)獸局、衛(wèi)生部、貿(mào)易發(fā)展局等政府部門管制的,會自動向這些部門提出申請,通過系統(tǒng)進行審查核準(zhǔn)。商家通過電腦終端10秒鐘即可完成全部申報手續(xù),10分鐘即可得到批準(zhǔn)與否的答復(fù),如獲得監(jiān)管部門和海關(guān)通過則有系統(tǒng)打印出通關(guān)的準(zhǔn)證。貨物到達后由海關(guān)核查準(zhǔn)證,核對貨柜號碼或掃描準(zhǔn)證條形碼,由TRADENET系統(tǒng)來確定是否需要檢查貨物。

    相比之下,中國仍是一線、二線、區(qū)內(nèi)三重管理,對一線貨物仍然實行備案管理,管制較為嚴格。

    從根源上看,這種區(qū)別主要源于監(jiān)管理念的差異。新加坡海關(guān)對區(qū)內(nèi)企業(yè)以充分信任為前提,一般實行單證管理,而中國海關(guān)對區(qū)內(nèi)貨物實行單證與貨物監(jiān)管同步,追求事前管住。

    而在政策覆蓋面和政策力度上,典型的“境內(nèi)關(guān)外”政策還應(yīng)包括關(guān)稅免稅政策、人員出入境政策、自主投資企業(yè)政策和自由匯兌的貨幣政策,利用自由貿(mào)易、自由金融、自由投資、自由運輸優(yōu)勢,促進本國的對外貿(mào)易和經(jīng)濟的發(fā)展。

    因該特殊區(qū)域劃在關(guān)境以外,實施交易自由,對進出口商品全部或者大部分免征關(guān)稅;港口實施自由進出管理,無需申報海關(guān)手續(xù),凡進出或轉(zhuǎn)運貨物在自由港裝卸、轉(zhuǎn)船和儲存不受海關(guān)的任何限制;資本進出自由,外國資本可以在各行各業(yè)自由投資;允許外匯自由匯兌,完全開放外匯及黃金市場,本地資金和外國資金均可自由進出,自由流動;企業(yè)經(jīng)營自由,不論本地公司還是外國公司都按公司法注冊登記,開業(yè)經(jīng)營,自由競爭。

    在漸行漸近的上海自貿(mào)區(qū)細則中,上述涉及“境內(nèi)關(guān)外”的配套改革也都涵蓋在內(nèi)。

    難點

    從“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”向“境內(nèi)關(guān)外”轉(zhuǎn)變,對海關(guān)監(jiān)管也提出了更高的要求。

    首先,是要推行以誠信為基礎(chǔ)的分類風(fēng)險管理通關(guān)機制。上海自貿(mào)區(qū)草案在創(chuàng)新監(jiān)管方式上提出的要求之一即為由管理貨物向管理企業(yè)的轉(zhuǎn)變。

    據(jù)上述接近上海海關(guān)的人士透露,海關(guān)方面可能會根據(jù)企業(yè)管理水平和出口產(chǎn)品的類型,對工業(yè)產(chǎn)品實施分類管理,分別實施型式試驗、抽批檢驗、過程檢驗、質(zhì)量管理體系監(jiān)督相結(jié)合的檢驗監(jiān)管模式。同時,減少抽查率,縮短產(chǎn)品出口所需的通關(guān)時間。

    目前,已經(jīng)對出口的機電、輕紡等產(chǎn)品實施過程檢驗監(jiān)管模式,將檢驗檢疫監(jiān)管工作前推至產(chǎn)品生產(chǎn)過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),經(jīng)審核符合要求即予放行。

    而對于具有風(fēng)險的出口產(chǎn)品,比如食品,也可以在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上展開檢驗檢疫風(fēng)險分類管理工作。

    發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息化管理也是提高海關(guān)通關(guān)效率必要的手段。目前,中國已建立“電子口岸”系統(tǒng),該系統(tǒng)與檢驗檢疫、海關(guān)、國稅、外管等政府部門聯(lián)網(wǎng)。但是,與新加坡的“一站式”電子通關(guān)系統(tǒng)相比還有很大差距。

    此外,作為標(biāo)準(zhǔn)意義上的自由貿(mào)易區(qū),區(qū)內(nèi)應(yīng)實施全方位的高度自由開放政策。一般情況下,對進入?yún)^(qū)內(nèi)的物品一律免予檢驗,除非是基于國家或公共利益的原則,或者是遵守國際規(guī)則慣例的需要。所以,在實行入?yún)^(qū)備案、區(qū)內(nèi)貿(mào)易自主以及離區(qū)對該貨物進行核銷等管理體制,以及加強對區(qū)內(nèi)人員的有序監(jiān)管,嚴格控制貨物、服務(wù)等非法進入?yún)^(qū)域外的國內(nèi)市場等方面,都是自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管改革上將面臨的難點。

    兩種方案

    事實上,在何種程度上放開一線、管住二線,決定了自由貿(mào)易區(qū)不同的建設(shè)模式。

    參與上海自貿(mào)區(qū)建議方案的上海國際航運研究中心一份報告中提出,根據(jù)“一線放開、二線管住”程度的不同,有廣義的自由貿(mào)易區(qū)模式以及綜合性自由港城模式兩種方案。

    在廣義的自由貿(mào)易區(qū)模式下,“一線放開”需通過制定自由貿(mào)易區(qū)專項法律法規(guī),賦予自由貿(mào)易區(qū)“準(zhǔn)境外港”的法律地位。依據(jù)法律規(guī)定,該區(qū)域享受境外港的特殊待遇,區(qū)內(nèi)不設(shè)海關(guān),改由其他職能部門負責(zé)管理。

    除法律規(guī)定的例外情況,境外貨物可自由進出自由貿(mào)易區(qū),免征關(guān)稅、進口環(huán)節(jié)稅等常規(guī)稅種,不實行進出口配額、許可證管理。

    “二線管住”則必須施以更為嚴格的監(jiān)管力度。例如,采用圍網(wǎng)進行物理分隔;對入駐企業(yè)實行經(jīng)營資質(zhì)、經(jīng)營范圍、年審制度等一系列嚴格的企業(yè)審核管理制度;對貨物進出特殊區(qū)域?qū)嵭袊栏竦挠涗浌芾恚瑢Σ煌呢浳镄再|(zhì)和類別,劃分不同的監(jiān)管力度等級;對外匯實行嚴格的審查、記錄和管理制度;對出入自由貿(mào)易區(qū)的人員,采用特殊通行證管理制度等。

    “區(qū)內(nèi)自由”一是生產(chǎn)自由與流通自由,區(qū)內(nèi)可配合國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國際轉(zhuǎn)口等業(yè)務(wù)對貨物進行多種形式的儲存、展覽、組裝、制造和加工,貨物在區(qū)內(nèi)可自由流動和買賣,免征增值稅、消費稅等;二是金融自由,區(qū)內(nèi)無外匯管制,可實現(xiàn)自由匯兌;三是企業(yè)投資自由,入?yún)^(qū)企業(yè)經(jīng)審核合格者,無資本金、來源地、股權(quán)比例等差別性政策待遇等。

    另一種方案為綜合性自由港城模式,即將“境內(nèi)關(guān)外”政策覆蓋面向其后方城市延伸。這也是“境內(nèi)關(guān)外”最優(yōu)的構(gòu)建模式。

    在綜合性自由港城模式下,與前述模式的主要區(qū)別在于“區(qū)內(nèi)自由”部分,一是消費自由,自由港城內(nèi)可以建立商業(yè)性生活消費設(shè)施和開展商業(yè)零售等業(yè)務(wù),業(yè)務(wù)收入免征增值稅、消費稅等;二是自由港城內(nèi)可供特殊人員居住,如船員等,并且區(qū)域內(nèi)生活供應(yīng)品免稅。為此,“二線管住”中,一是要根據(jù)出入自由港城的人員類別,采取特殊通行證和特殊居住證的分類管理制度;二是對在港城內(nèi)購買物品帶出港城,要按照自用合理數(shù)量原則,實行嚴格的審查,超過規(guī)定金額或數(shù)量要依法納稅。

    該報告指出,第一種方案側(cè)重實現(xiàn)“物”的自由的開放,符合當(dāng)前中國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域有所突破的迫切需要。而方案二由于涉及到海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與城市的融合銜接問題,依據(jù)現(xiàn)有國情,在短期內(nèi)較難實現(xiàn)。

    對于具體的海關(guān)監(jiān)管開放程度及改革措施,上海海關(guān)方面以細則尚未出臺為由,拒絕給出明確信息。

     

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