5月16日，全國人大辦公大樓內(nèi)，新一輪財稅體制改革課題的開題研討會在這里舉行。全國人大預(yù)算工作委員會、財經(jīng)工作委員會有關(guān)官員參與了這次討論，內(nèi)容圍繞著中央、地方在財權(quán)和事權(quán)的改革以何種方向和路徑來展開。

是中央上收部分事權(quán)，為地方減輕支出責(zé)任壓力？還是財權(quán)繼續(xù)上收中央，提高中央財政集中度？或者有上有下，緩解地方政府窘迫的財政情況？

這樣的討論一直在進(jìn)行。

“對事權(quán)、財權(quán)的研究，從不同角度，各部門都在做。”財政部財政科學(xué)研究所金融所研究室主任趙全厚透露。他稱，他們關(guān)于政府間財政體制現(xiàn)狀的調(diào)研已進(jìn)行了兩年多，近日正做后期審核與調(diào)整。

展開這些政策研究的一個背景是，最近幾年，有關(guān)部委對地方政府債務(wù)進(jìn)行了摸底調(diào)查，盡管數(shù)據(jù)未公布，但其債務(wù)規(guī)模可能遠(yuǎn)高于預(yù)測中的萬億元以上，不包括隱性債務(wù)，僅國家開發(fā)銀行這幾年給地方政府的授信額度就超過萬億。

“中央、地方財權(quán)事權(quán)的改革已經(jīng)從過去學(xué)術(shù)領(lǐng)域的討論上升到國家部委關(guān)鍵部門的政策研究階段。”趙全厚預(yù)計，明年下半年有望拿出統(tǒng)一方案來供各部委討論，最快“十一五”末能有眉目。

部委在行動

3月末，國家發(fā)改委財金司組織財政部預(yù)算司、全國人大財經(jīng)委和預(yù)工委以及相關(guān)學(xué)者討論發(fā)改委縣鄉(xiāng)財政課題報告。早些時候，中央機(jī)構(gòu)編制辦公室召集財政部、發(fā)改委、科技部、國家稅務(wù)總局等20多個部委，討論體制改革的相關(guān)問題。

國家稅務(wù)總局去年12月開始要求各省調(diào)研匯總企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，在今年4月形成全國報告后，就此進(jìn)行了數(shù)次討論。

這些會議都從不同角度討論了同一個問題：或財權(quán)調(diào)整或事權(quán)改革或兩者匹配，盡管討論結(jié)果和政策建議各自不同。

在經(jīng)過了1994年的分稅制改革和2002年的所得稅改革后，地方與中央關(guān)系普遍存在財權(quán)過度上收在中央，事權(quán)過度下放到地方的現(xiàn)象。之前，發(fā)改委財金司和發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院共同完成的縣鄉(xiāng)財政狀況的課題調(diào)研結(jié)果表明，這一現(xiàn)狀不分發(fā)達(dá)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，普遍存在。

以河南省安陽市為例，2006年，財政收入34.5億元，支出卻在63億元。安陽財政局官員并不諱言收不抵支的財政狀況，但“現(xiàn)在哪個地方政府沒有債務(wù)呢？”

關(guān)于縣鄉(xiāng)財政狀況的課題調(diào)研仍在進(jìn)行。發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院財政與金融研究室研究員劉國艷是這一課題組主要成員，她們負(fù)責(zé)四個省的調(diào)研報告。而這次討論的是剛剛完成的四川省調(diào)研情況。之前，河南和江蘇的報告已經(jīng)討論。接下來，劉將和他的同事以及財金司一同完成黑龍江省的調(diào)研報告，預(yù)計年底完成。

目前，參與到政策調(diào)研工作的幾個部門各有其職：財政部預(yù)算司負(fù)責(zé)調(diào)整的測算等工作；發(fā)改委負(fù)責(zé)財權(quán)與事權(quán)匹配工作的協(xié)調(diào)；國稅總局具體提供稅種征收、管理等問題的建議；中央機(jī)構(gòu)編制辦公室則為事權(quán)改革定崗、定人、定機(jī)構(gòu)。

而全國人大財經(jīng)委、預(yù)工委則要盡量把關(guān)于中央與地方的關(guān)系、體制的調(diào)整體現(xiàn)在不同的法律中。

“人大的介入是很重要的，我們需要有一個游戲規(guī)則，約束、規(guī)范中央與地方的財權(quán)事權(quán)劃分，使我們的體制更為穩(wěn)定。”中國社科院財貿(mào)所研究員馬蔡琛認(rèn)為。

直至現(xiàn)在，關(guān)于財權(quán)的劃分,一直沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則，其實(shí)際劃分主要是由中央政府通過頒布行政法規(guī)的方式來加以規(guī)定。財稅界專家認(rèn)為，此方式可能出現(xiàn)中央易從自身利益出發(fā)變動分權(quán)規(guī)則，不具有穩(wěn)定性。

也就在5月16日的研討會上，參與討論的人員提出省以及省級以下政府是否應(yīng)當(dāng)被允許舉債來應(yīng)對財政赤字。

事權(quán)上收傾向一致

要達(dá)到中央、地方財權(quán)事權(quán)的匹配，則需要對兩者都進(jìn)行調(diào)整。

從目前各部委收到的調(diào)研報告看，在事權(quán)適當(dāng)上收方面，中央意見傾向一致，而且一些方面已經(jīng)有所動作；但財權(quán)調(diào)整方向上出現(xiàn)了分歧，有下移、上收兩種意見。

發(fā)改委作為財權(quán)事權(quán)匹配的協(xié)調(diào)者，收集了大量的地方政府財力情況和意見、主張。他們發(fā)現(xiàn)，動財權(quán)還是動事權(quán)上，東西部地區(qū)主張截然不同：四川省希望多一點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付，把教育這塊事權(quán)拿走；江蘇省要求財權(quán)下放，不愿每年上繳太多收入。

從各部門政策研究報告看，教育、衛(wèi)生的事權(quán)調(diào)整更容易一些。

部分事權(quán)的調(diào)整已經(jīng)開始。2006年開始實(shí)行的教育新機(jī)制，實(shí)行了縣級統(tǒng)籌，對兩免一補(bǔ)、學(xué)生學(xué)雜費(fèi)等界定了誰來承擔(dān)，中央和省分擔(dān)多少等。

此外，今年實(shí)施了免費(fèi)防治重大傳染病政策，改變過去以地方財政為主負(fù)擔(dān)法定重大傳染病防治資金的機(jī)制，實(shí)行以中央財政負(fù)擔(dān)為主的新機(jī)制。為此，2007年預(yù)算安排中，中央財政拿出28億用于傳染病防治工作。

事權(quán)重心過低是中國政府中存在的現(xiàn)狀，因此，縣一級政府的事權(quán)適當(dāng)上收將是下一步的重點(diǎn)之一。

財政部綜合司司長王保安稱，目前財政部更愿意做省以下財政體制改革：省管縣，鄉(xiāng)財縣管，提高縣級財政增收能力，提高縣級財政穩(wěn)定性。

從2004年底，中編辦的相關(guān)工作已經(jīng)開始。為結(jié)合事權(quán)、財權(quán)調(diào)整，研究定崗、定人、定機(jī)構(gòu)的工作，中編辦曾組織會議了解其他部委的意見、建議和進(jìn)展情況。據(jù)參加相關(guān)會議的人士透露，十二五初期，中編辦希望拿出一套相對完整的方案來。

財權(quán)調(diào)整分歧較大

財權(quán)調(diào)整因?yàn)橹醒胝偷胤秸J(rèn)識上的不同，難度變得非常大。

遼寧省國稅局原副局長提出了一系列調(diào)整中央和地方稅種分享比例的建議。將目前增值稅分成比例中央、地方75%、25%改為60%和40%；全額上繳的消費(fèi)稅在東北老工業(yè)基地建議改為共享稅；企業(yè)所得稅增量部分分享比例由現(xiàn)行的六四分成改為五五分成；居民儲蓄存款利息個人所得稅分享比例由現(xiàn)行的六四分成改為五五分成，增量部分提高分成比例。

所得稅是目前地方認(rèn)為希望最大的有可能爭取到的財權(quán)。遼寧省撫順市90％財力來自工業(yè)企業(yè)所得稅和增值稅，一年合計上繳中央5.3億元，“撫順市屬于資源枯竭型城市，低保人口有17.4萬，如果在企業(yè)所得稅和個人所得稅上能提高返還地方的比例，地方的發(fā)展難題才能解決。”這也是很多老工業(yè)城市的期望。

但所得稅變?yōu)橹醒攵愃坪跏且粋€趨勢。前不久國務(wù)院法制辦一位官員在解釋新企業(yè)所得稅法時就分析，以法人為基礎(chǔ)的新法其實(shí)是為日后成為中央稅做法理鋪墊。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日也表示：企業(yè)所得稅變成中央稅，方向是對的，但是沒那么簡單。

她認(rèn)為，這種建議主要基于總部納稅，它帶來了稅源和稅收之間的不統(tǒng)一，稅收不體現(xiàn)在稅源產(chǎn)生的地方，造成區(qū)域間稅收收入不平衡。而屬地預(yù)繳則給避稅提供了便利，例如轉(zhuǎn)移利潤等問題。

對于地方損失的那部分所得稅，趙全厚說，通過利潤貢獻(xiàn)比例返還給地方可能性較大。

新疆一直要求所得稅分享比例上能給新疆提高比例，其財政廳副廳長說，“新疆付出了資源，又拿不到稅收，今后進(jìn)來的企業(yè)，我們只能考慮提高門檻。”

中央與地方的現(xiàn)狀是，財權(quán)過度上收在中央，事權(quán)過度下移到地方，從邏輯上來講應(yīng)當(dāng)財權(quán)下移，事權(quán)上收。

在發(fā)改委舉辦的中國財稅體制改革國際研討會上，與會人員討論的最大熱點(diǎn)是：中央政府是否應(yīng)當(dāng)分得更多的稅收——— 應(yīng)該采用中央集權(quán)的架構(gòu)或者省級以及省級以下政府應(yīng)當(dāng)分得更多的稅收的分權(quán)架構(gòu)?

目前很多官員以及學(xué)者認(rèn)為，中央的財力集中度還不夠，從國際比較來看，中國的中央財政占整個財政收入的比重比多數(shù)聯(lián)邦制國家的還要低。

正在制定方案中的燃油稅就面臨這樣的爭論。本報從財政部了解到，正在制定中的燃油稅目前有兩套方案：一個是中央稅種，通過其他途徑返還或補(bǔ)貼地方；第二是作為地方稅征收。第一種方案從征收角度考慮，規(guī)范、簡易，但燃油稅是用于地方道路建設(shè)、維護(hù)，所以部分官員認(rèn)為應(yīng)該定位地方稅。

目前兩種方案沒有最終敲定，但是處在財權(quán)事權(quán)的改革時期，給地方還是歸中央的討論更加熱烈。

為了平衡地方財力和情緒，據(jù)趙全厚講，還有一種方案：所得稅改為中央稅，適當(dāng)考慮加大增值稅地方分享比例。

增值稅則至今沒有一個明確、公開的表態(tài)。很多地方政府提出了五五、六四這樣的要求，但65：35被很多學(xué)者認(rèn)為是比較適當(dāng)?shù)谋壤o地方增加10個百分點(diǎn)在中央財政可承受范圍之內(nèi)。趙全厚認(rèn)為，所得稅即便成為中央稅，也會有相應(yīng)的補(bǔ)貼給地方，比例應(yīng)該不會少于現(xiàn)在的比例。此外，加之新增加的地方稅種，總體上地方收入應(yīng)該增加。

地方對此信心卻不夠。“國家的政策我們沒有資格要求，安陽的工業(yè)企業(yè)有一定規(guī)模，如果能給一定財權(quán)，安陽的財政情況應(yīng)該能改善起來，歷史欠債也有希望平衡，如果都變成中央的，地方怎么辦？”安陽財政局這樣的看法并不止于她。

劉國艷認(rèn)為，稅制改革是必須的。

2002年開始的所得稅共享、農(nóng)村稅費(fèi)改革等一系列措施，使地方許多稅種逐漸縮小或取消。稅制老化，房產(chǎn)稅、資源稅稅率低，按面積、產(chǎn)量征收已經(jīng)不太適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得地方苦于沒有稅，造成收入下降。

但財權(quán)下移，造成中央財政收入下降，不利于平衡地區(qū)差異。所以財權(quán)上收有一定道理，只是在上收前要改革原有稅制，安排一些新稅種為地方稅，改善原有一些地方稅稅制，增加稅源。地方其他稅種收入的比重增加，增值稅所得稅比重下降，地方的抱怨就少了。

本報從財政部了解到，目前方案制定中的物業(yè)稅是按照地方稅來做試點(diǎn)的。在發(fā)改委舉辦的中國財稅體制改革國際研討會上調(diào)研團(tuán)隊提出了政策建議：開始在縣鄉(xiāng)一級引入“物業(yè)稅”，包括土地稅以及土地增值稅。

發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院財政與金融研究室主任宋立認(rèn)為，財權(quán)事權(quán)兩個同時動，調(diào)整范圍太大，短期內(nèi)可能無法實(shí)踐。財權(quán)下放，對發(fā)達(dá)地區(qū)有好處，但對中西部地區(qū)而言就是轉(zhuǎn)移支付的減少。因?yàn)樨敊?quán)的下放使得中央無法累積更多的財力去安排轉(zhuǎn)移支付。如果事權(quán)下放，最接近消費(fèi)者的基層政府承擔(dān)不起太多事權(quán)。

但趙全厚和他的同事們認(rèn)為，財權(quán)事權(quán)應(yīng)當(dāng)同時調(diào)整，而且他認(rèn)為，目前從國稅總局、財政部和發(fā)改委的動作來看，稅制改革與地方中央關(guān)系的研究幾乎在同時進(jìn)行。

不論是部委官員還是學(xué)者，對財權(quán)事權(quán)調(diào)整時間均持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為，調(diào)研、政策研究、拿出方案、達(dá)成共識、出臺文件、最終逐步實(shí)施將是個艱難而又漫長的過程。

• 百姓“最信任中央” 隱含對地方濫權(quán)的焦慮　|　2007-05-25