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    2009-12-04
    翁仕友
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    大部制改革 一盤未完的棋

    翁仕友

      “淘汰落后產(chǎn)能責任在工信部,但是有效的抑制手段如項目審批權(quán),卻在發(fā)改委。”一位內(nèi)部人士說出了工信部面臨的窘境。作為大部制改革一年多來最大的動作,新成立的工信部運行機制正在理順,但問題依然不少。

    而作為大部制改革的另一個重點,地方政府部門重組,“阻力很大,特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),生怕把上面給得罪了。”一位地市編辦負責人說。

    截至目前,始于2008年3月的“大部制”改革,已有30個省完成了改革方案。四川省因為災(zāi)后重建允許推遲半年進行。除廣東部分地市、重慶等地進行了“大膽”的探索外,多數(shù)地方政府延續(xù)了中央政府的改革思路,強調(diào)上下對口。

    有法學(xué)專家認為,地方政府改革的動力有衰竭跡象,“條條”的力量嚴重制約著地方改革的整體性突破。

    各地方案起底

    天津市屬于“自選動作”較多的省份之一。

    按照方案,該市組建了文化廣播影視局、市容和園林管理委員會、口岸服務(wù)辦公室,將農(nóng)業(yè)局、畜牧獸醫(yī)局、水產(chǎn)局、農(nóng)業(yè)機械局的職責整合劃入農(nóng)村工作委員會等。

    中央批準的第一個地方政府機構(gòu)改革方案是上海市,調(diào)整后,該市15個委局被撤并,包括社會服務(wù)局被撤,勞動教養(yǎng)工作管理局降為司法局內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

    目前,各省依照各自實際情況成立了一些“特色廳局”,如北京成立全國首家金融工作局、“煤炭大省”山西組建煤炭工業(yè)廳、遼寧省組建服務(wù)業(yè)委員會、上海市成立綠化和市容管理局等。

    從30個省份改革方案看,各地緊跟中央方案,即組建經(jīng)濟和信息化委員會、人力資源和社會保障局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、環(huán)保廳等。天津、重慶等省市改革力度較大,比較而言,廣東省部分地區(qū)的改革更為激進。

    目前,廣東順德區(qū)正試行黨政合署辦公。由于改革統(tǒng)籌黨委、政府機構(gòu)設(shè)置,較為敏感,因此被媒體稱為“最大膽的改革”。

    深圳市在本輪改革中設(shè)立了財政委員會、科技工貿(mào)和信息化委員會、規(guī)劃和國土資源委員會、交通運輸委員會、衛(wèi)生和人口計劃生育委員會、人居環(huán)境委員會、市場監(jiān)督管理局等大部門。

    “整合力度比較大,把管理中的障礙搬掉了。”中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌告訴本報。今年8月,她曾專門到深圳市調(diào)研,和該市編辦、法制辦等部門人員進行過深入交談。

    據(jù)悉,改革后,該市政府部門從46個減少至31個,減少局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)56個,減少人員編制492個,此外還減少事業(yè)單位60個,是深圳市自改革開放以來力度最大的一次機構(gòu)改革。

    工信部的啟示

    和地方正如火如荼的改革不同,新組建的中央政府部門已運轉(zhuǎn)一年多,運轉(zhuǎn)究竟是否順暢,存在哪些問題?

    工業(yè)和信息化部是本輪大部制改革的試點之一。整合了國家發(fā)改委工業(yè)管理司局、信息產(chǎn)業(yè)部、國防科工委、國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門。按照“人隨事走”原則,該部人員由原信產(chǎn)部300多人、發(fā)改委相關(guān)司局100多人、原國防科工委100多人、國信辦30多人組成。

    部分人士認為,職能剝離了,但權(quán)力(審批權(quán)、資金管理權(quán))并沒有相應(yīng)剝離過來,導(dǎo)致有些權(quán)力和責任不對稱。“審批投資權(quán)在發(fā)改委,有錢的是發(fā)改委,干活的是工信部。”

    據(jù)介紹,該部運轉(zhuǎn)順暢,但在實踐中還存在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置過細與協(xié)調(diào)困難的問題。

    工信部共設(shè)24個內(nèi)設(shè)機構(gòu),觀察人士認為,總體看通訊、信息方面的管理部門過多。

    而另外一些崗位則設(shè)置過粗。工信部管理的七所高校職能,具體就是人教司教育處4位工作人員負責。

    “更為主要的是內(nèi)部行政文化的問題。”北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副院長胡象明教授告訴本報。

    胡象明介紹,工信部由四個部門人員組成,不同部門有不同的管理方式、風(fēng)格。發(fā)改委更重視規(guī)劃、項目審批,國信辦更多地為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù),信產(chǎn)部側(cè)重行業(yè)管理,國防科工局更強調(diào)管理、標準甚至審批,計劃經(jīng)濟色彩相對濃些。

    改革動力衰竭?

    政府究竟需要多少機構(gòu)和編制、政府需要什么樣的權(quán)責體系、如何推進整體性改革?在11月27日舉行的“大部制引領(lǐng)的改革實踐”研討會上,中國政法大學(xué)黨委書記石亞軍教授如是發(fā)問。

    今年8月,該校組織多個調(diào)研組前往安徽、廣東、海南、山西、湖南等省調(diào)研,“通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),中國面積太大,差距很大,不能寄希望某一項改革遍地開花。我們建議,應(yīng)當著眼整體部署同時,致力于局部突破。”

    一位觀察人士則介紹說,地方改革向來和主政者密切關(guān)聯(lián),在每項超前改革背后,都會有一位“有想法”的主政者。

    而讓一些法學(xué)家擔憂的是,地方政府改革的動力正在衰竭。

    據(jù)悉,本輪大部制改革的一個重要背景是部門權(quán)責脫節(jié)、職能交叉嚴重,工作中時常出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象。以食品安全的分段監(jiān)管為例,涉及的部門就包括衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品等部門,出現(xiàn)責任時往往互相推諉。

    中央政府改革主要集中在工業(yè)、人力資源、住房保障、環(huán)境保護、交通運輸、食品藥品,而地方的改革除了這些之外,還包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化綜合管理和基層社會管理體制。

    據(jù)悉,改革之初,中央希望各地探索,不強調(diào)上下對口,但在實際運作中,各地更多地與上級保持了一致性。

    知情人士介紹說,如果下級的一個大部門對應(yīng)上級多個部門,上級部門會認為對自己工作不重視,給項目爭取和資金撥付帶來困難。

    作為中國第六次行政體制改革,大部制改革把國際上一些發(fā)達國家的政府范式作為理想目標。發(fā)達國家的政府部門一般只有十多個,普遍呈現(xiàn)“機構(gòu)數(shù)量較少,職能范圍廣泛”的特點。

    大部制改革的棋局才剛剛開始,本輪改革旨在通過機構(gòu)的撤并,解決政府部門間的職能過度交叉、權(quán)責脫節(jié)、效率低下等問題。而按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分工模式重構(gòu)政府機構(gòu)的深層次改革尚未開始。

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