竹立家

　　從公共管理的角度講，政府就是制定公共政策的。從公共精神出發(fā)，為了公眾的利益，實現公共價值是政府決策的基礎和基本追求。在當代政治話語體系中，政府只做兩件事：一件是制定公共資源和價值如何分配的規(guī)則；另一件是獨自管理社會上公共權力的使用。前者是指政府的政策制定或決策職能，后者則是指政府的執(zhí)行職能。一個好政府，就是一個既能制定好政策，又能通過強制性權力使好政策在實際社會生活中得到落實的政府，二者缺一不可。

不言而喻，政策制定過程是一個復雜而反復博弈的政治過程。說到底是一個決定“什么人，在什么時候，怎樣得到什么”的過程。因此，決策過程事實上是一個資源、價值、機會、利益在社會公眾之間重新配置的過程。雖然決策過程非常艱巨復雜，但在文明世界，“憲法原則”是政策制定過程的最根本原則，“民主參與”決策是文明世界的普遍做法，也是衡量一個國家、一個社會政治文明程度的主要標志。一個涉及公眾利益的公共政策，首先必須能真實地反映人民群眾的愿望與要求；其次要有規(guī)范正常的社會與公民參與渠道，政策制定過程要公開透明，政策執(zhí)行過程也要公開透明。

我國是社會主義國家，人民是國家的主人，從理論上講，政府的合法權力來源于人民的同意。而要實現人民群眾當家作主的權利，促使政府能按照人民的意愿公正地制定公共政策，正確地行使公共權力，人代會是政治博弈的基本平臺。我們知道，各級人代會是人民通過自己的代表發(fā)揮和展現自己權利的法定機構，各種各樣的公共政策，大到法律法規(guī)，小到關系國計民生的具體而重大的公共政策，人民代表都可以通過人代會這個政策辯論機構展示自己的權利，促使即將出臺的公共政策更加合理，更符合公共價值和公眾利益。

因此，我們所說的民主決策中的公眾參與，首先是指由人民選舉出來的代表參與政策制定。因為在任何國家，社會上的每一個人不可能都直接參與到政策制定中來，一般來說，人民通過自己的代表實現自己的民主權利。這樣做的目的是既能保證政策的公平公正，又能使政策制定過程更有效率。但要使人民代表真正發(fā)揮作用，必須有兩個制度前提，一個是基層人大代表的直接選舉制和中央人大代表的間接選舉制，給人民以平等的民主選舉人大代表的權利。只有這樣，人民代表才能代表人民大膽地進行政策辯論，也才能制定出符合國家利益、社會利益和人民利益的好政策。二是人大代表專任和常任制。各級人大代表根據當地的實際情況限定法定名額，使之成為一個專任常設的議事和辯論機構，涉及公眾利益的重大政策事項，都必須拿到人大進行規(guī)范的政策辯論，通過平面和立體媒體向社會公布甚至直播，公開透明，引導公眾和輿論參與，這樣做的結果就可以極大地減少由權力壟斷和權力運行過程不透明所造成的政策浪費和政策失誤，也能對政策執(zhí)行過程的權力腐敗形成有效的監(jiān)督。更為重要的是人民群眾對自己的民主權利有了直觀性的認識，對政府有了自覺的向心力。

必須強調指出的是，民主決策過程是一個“制度理性”過程，制度理性是指社會資源和機會在社會公眾之間的公平分配，這種公平分配是通過機構和機制實現的，沒有真正的民主運行的機構和機制，就沒有公民民主參與的渠道和制度平臺，也就使公民參與變成一句空話。對于一個國家和民族來說，廣義的政府改革也包括議事機構的改革，議事機構的改革是政治改革進程的重要組成部分，是實現“憲政”的關鍵步驟。溫總理在2010年《政府工作報告》中強調要實現人民的“選舉權、知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”這五項基本權利，具體落實的機構和機制保證就是各級人代會。只有人民選舉出來的人民代表切實負起責任，認真行使這五種權利，才能不辜負人民的期盼和重托，也才能制定出符合公共利益和公共價值的公共政策，最終實現人民的“幸福”和“尊嚴”。

一個以人為本的和諧社會，是通過好的公共政策實現的。而好的公共政策必須通過公眾的民主參與才有可能制定出來。在社會主義民主社會，公眾民主參與的基本形式是通過自己選舉出來的人民代表實現的，參與的制度平臺是各級人代會。因此，人代會是實現社會主義民主的有效形式，是通過民主的方式組織對各種各樣的公共事務和公共政策進行民主辯論的平臺，是對各級政府部門提出的“政策建議”進行質詢的平臺。這就是說，相關的政府部門提出的政策建議，其主要負責人必須首先在各級人代會作出詳細的政策說明，接受人大代表的質詢、辯論、投票表決等民主程序。由于整個過程是在公開透明的原則下進行的，允許感興趣的社會公眾旁聽和媒體的現場報道，因此，在經過嚴格的民主程序以后，人大代表在最終投票時一般會對自己的一票負責，因為所有過程都是在社會的監(jiān)督下進行的，作為人民選出的人大代表，就必須對人民負責，否則，其人大代表的位子就不穩(wěn)。

在程序民主、公正、公開的原則下，投票的結果只能是少數服從多數，這是在民主政治的前提下的必然要求。目前，一些地方政府組織的所謂“聽證會”，基本是由政策建議部門出面組織，無論形式上看起來多么民主，由于一開始其民主程序就錯了，這因為在社會主義政治民主的框架內，政策建議部門可以對提交的政策議題召開專家論證會、群眾論證會等廣泛收集意見的會議，但沒有資格自己對自己的政策建議搞一個聽證會，這樣一來，可以肯定即使是群眾不認同的政策建議一般都會通過，所謂少數服從多數也只是一句空話。就是說，在這樣的政策對話平臺上討論少數與多數的問題，沒有多大的意義。

至于政策效率問題，在民主政治的前提下，可以分為“制定過程”和“執(zhí)行過程”兩部分來看。在政治民主的話語體系中，政策制定過程的原則是民主、公正、公開，充分的辯論與協商。換句話說，是政策的正確性和對社會的效用，而不是要求效率。我國社會經濟發(fā)展中常見的政策性浪費和政策性損失，不但造成了極大的經濟資本的損失，而且也造成了極大的社會資本的損失，使人民對政府的信任度或政府威信受到了極大的傷害。我們所講的政策效率，在現實的政治社會生活中，主要是指執(zhí)行效率。長久以來，我國政策制定中一直存在著“重領導決策輕執(zhí)行”的問題，結果是政策執(zhí)行效率很差，即使是一些正確的決策，在執(zhí)行中也大打折扣。

總之，政策是執(zhí)政黨的生命。在社會主義的制度框架內，我們應發(fā)揮我們社會主義的民主制度優(yōu)勢，發(fā)揮人代會在國計民生重大決策事項中的作用，做好民主決策。只有切實通過民主的辦法為人民謀福利，才能真正實現社會的長治久安。

（作者系國家行政學院教授）

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