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    昆明167宗“疑地”認定或被擱置
    經(jīng)濟觀察報 記者 胡芳潔 “國土資源局無權(quán)確認土地是否為閑置,需要經(jīng)過市委市政府的審批。”昆明市國土資源局監(jiān)察室一位負責(zé)人對本報表示,“現(xiàn)在政府部門正制定工作方案和研究辦法,還沒有最后確定哪些是閑置土地,哪些不是,167宗地存在多方面的原因,現(xiàn)在開發(fā)商能進行申訴,如果能提供有力的證據(jù),可以證明不是閑置土地。”

    昆明市清理和處置閑置土地工作領(lǐng)導(dǎo)小組的一名成員也對本報表示,關(guān)于土地認定審議,最后都要交由市委市政府拍板,當(dāng)然包括主要決策者昆明市市委書記仇和。據(jù)了解,此次的強力清理行為,與市委書記仇和對土地治理的意見有直接關(guān)系。

    實際上早在今年“兩會”之際,仇和書記在與人大代表座談時指出:“昆明的土地價格比周邊(省會)城市都低,但是房價不低,為什么?原因是錢到了老板的包里。這是巨大的貪污腐敗!為什么?因為部分官員當(dāng)了老板的保護神。目前我們已經(jīng)掌握了一些線索,下一步會對這些官員進行查處。”

    今年4月底,昆明市公布第一批疑似閑置土地,包括167宗土地、總計數(shù)量達到1.56萬畝。根據(jù)公示,對這些土地的認定期限是5月31日。然而,目前已至7月下旬,認定結(jié)果還沒有出現(xiàn)。

    據(jù)本報了解,此次清理閑置土地,不單單是針對開發(fā)商囤地行為,對政府職能部門的責(zé)任認定和處罰,也是目標(biāo)之一。一位官員對本報記者稱:“板子也不能都打在開發(fā)商身上。”

    昆明行動

    目前,昆明共有18個清理和處置閑置土地工作領(lǐng)導(dǎo)小組,包括一個市級小組和17個區(qū)縣小組。

    一位區(qū)縣小組的成員向本報透露了整個清查行動的組織過程。清查小組成立于2009年12月至今年1月。以區(qū)小組為例,由區(qū)長擔(dān)任小組組長,副區(qū)長擔(dān)任副組長,主管由副區(qū)長負責(zé),除此之外,小組成員則由來自各個政府部門的人員構(gòu)成,包括土地、規(guī)劃、監(jiān)察、建設(shè)等部門,有的區(qū)小組成員為20多人。

    根據(jù)小組成員的人員構(gòu)成可見,此次閑置土地排查,并不僅僅是國土資源局的事,國土局只是在其中扮演了一個角色,清查小組實際上是多個政府部門的聯(lián)合組織,市政府則是最終領(lǐng)導(dǎo)者。

    據(jù)了解,為了對所有地塊進行拉網(wǎng)式排查,2009年底,昆明市派人前往北京,向國土資源部購買了本市所在范圍的衛(wèi)星影像圖。“我們就是根據(jù)衛(wèi)星影像圖來進行排查。”上述小組成員表示。在影像圖上發(fā)現(xiàn)一塊可能是閑置的土地后,下一步就是初步調(diào)查,此時由該地塊所屬的區(qū)、縣國土局進行實地調(diào)查,然后再在小組會議上進行審議。小組會議時,要把每一宗地都拿出來討論,國土、規(guī)劃、督察等具體辦事的領(lǐng)導(dǎo)都要參加,區(qū)小組對調(diào)查結(jié)果會進行一個初步的篩選。

    篩選之后,區(qū)小組將疑似閑置土地名單上報給市里。第一批167宗疑似閑置土地正是這樣誕生的。

    “將土地都排查一遍,找到問題所在,不只是為了打擊開發(fā)商囤地,不少土地被閑置,并不一定是開發(fā)商的原因造成的,與政府職能部門也有關(guān)系。”上述小組成員表示,到目前為止,市政府已經(jīng)召集清查小組開了好幾次會,各個單位都在找癥結(jié)所在。

    清查小組成員的多樣化,正是為了更好地找到土地閑置的癥結(jié)。“這個過程很復(fù)雜,不是很快能做完的,現(xiàn)在工作還在進行中。”該小組成員說,所以,原計劃5月31日出認定結(jié)果,結(jié)果到現(xiàn)在還沒有出來。

    土地閑置中的政府責(zé)任

    “昆明的領(lǐng)導(dǎo)換了好多,規(guī)劃也換了好多回。我們國家的城市建設(shè)就是這樣的,領(lǐng)導(dǎo)一變,其他的也得跟著變。”上述小組成員表示,這也導(dǎo)致土地的閑置原因各不一樣。

    2005年11月,昆明市政府令第59號 《昆明市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》頒布,這份規(guī)定對昆明市的各項建設(shè)指標(biāo)數(shù)據(jù)進行了詳細的界定。其中對主城區(qū)就包括如下規(guī)定:二環(huán)以內(nèi)土地規(guī)模小于10畝的,不得進行商品住宅開發(fā),而是用于綠化、市政、公益等建設(shè);二環(huán)以外,用地規(guī)模小于50畝的,不得進行商品住宅開發(fā),而應(yīng)整合周邊用地。

    在此政府令頒布之前,主城區(qū)一些土地已經(jīng)出讓,這些本來可以用于住宅開發(fā)的土地,即使已經(jīng)獲得土地證,如用地面積沒有達到上述規(guī)模,也難以通過規(guī)劃部門的審批。

    此外,還有土地在招拍掛出讓時政府給了條件,但是后來條件變了,導(dǎo)致開發(fā)工作無法順利進行;另外,就是一些“清非”土地,原來交的土地出讓金少了,現(xiàn)在需要補交的。

    “不光是開發(fā)商的原因,開發(fā)商不能老當(dāng)冤大頭。是政府職能的原因?qū)е麻e置的,會對政府部門進行處罰,該給開發(fā)商使用的、該有償收回的、該無償收回的,都會執(zhí)行。”上述小組成員表示。

    這位人士還表示,閑置土地清查這項工作每年都在做,但今年是力度最強的一次。“以前的流程,一般是統(tǒng)計上報,很難進行真正的處罰。”

    規(guī)劃在昆明市發(fā)展中的作用,有著特殊的位置。2007年之前,由于與地產(chǎn)商之間的腐敗問題,昆明市規(guī)劃局三任局長李德昭、胡星、曾華先后落馬;顯然是因為權(quán)力單一造成腐敗,2007年6月,在已有昆明市規(guī)劃局的基礎(chǔ)上,昆明市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會成立,當(dāng)時的市委書記楊崇勇任規(guī)劃委員會主任,當(dāng)時的代市長張祖林任常務(wù)副主任,昆明市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的統(tǒng)籌權(quán)力可見一斑。2007年底,仇和調(diào)任云南省省委常委、兼任昆明市市委書記,后來他的職位中包括市規(guī)劃委員會政委一職。

    然而,政府對規(guī)劃的強力介入,依然給市場主體的行為帶來了較大影響。

    “昆明的情況比較復(fù)雜,問題在于政策的多變性,規(guī)劃條件從開始一直在變,沒有相對穩(wěn)定的條件,開發(fā)商也沒了主見。”云南云投建設(shè)一位負責(zé)人對本報表示,變化主要在容積率、道路退距等方面。“有的項目已經(jīng)在開發(fā)了,規(guī)劃條件還是會變。”盡管目前公示的疑似閑置土地中,并沒有云投建設(shè)的地塊,不過云投建設(shè)的主要業(yè)務(wù)還包括土地一級開發(fā)、市政建設(shè),這位負責(zé)人表示,規(guī)劃的不確定性,給云投建設(shè)的業(yè)務(wù)也帶來較多困難。

    但政府對規(guī)劃的控制,依然成為影響土地開發(fā)的原因之一。例如,最近昆明在修地鐵,據(jù)市場人士表示,目前昆明市地鐵周邊已不允許新的土地出讓,不發(fā)預(yù)售許可證,希望依靠地鐵線帶動土地價值;此外,昆明市2009年還頒布了建設(shè)審批20個不準(zhǔn),包括商品房每戶配一個地下車位、不得設(shè)置地面固定停車泊位、不得設(shè)置實體圍墻、新建居住區(qū)的集中綠地不得封閉、住宅底層不得設(shè)置零星小商鋪、二環(huán)路內(nèi)不能單純開發(fā)住宅等。這些詳細的限制條件,都成為建設(shè)項目能否通過審批的重要參照。

    政府強力介入城市建設(shè),在提高決策效率的同時,也使得市場主體運行難以找到持續(xù)性的規(guī)律。

    “企業(yè)的困惑可能主要來源于,政府的限制規(guī)定不是一次性推出的。”北京大岳咨詢公司城市開發(fā)部總監(jiān)彭松表示。

    容積率、限高、道路退距等,根據(jù)不同的情況,都有不同的限制要求。例如,昆明市前段時間在修路,與道路有關(guān)的建筑限制條款就很多;后來進行滇池治理,又頒布與河道有關(guān)的建筑限制條。

    政府此次的積極態(tài)度,顯然與此前政府行為導(dǎo)致的市場困境有必然聯(lián)系。

    上述小組成員表示,此次大力清理行為,主要是得力于市政府的推動,而對政府職能部門的問責(zé),將成為此次閑置土地清理的重要工作內(nèi)容之一。

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