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經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 陳哲 4月份中旬以來的上海土地交易市場出現(xiàn)反常，原本需要通過預(yù)申請程序的13幅土地的出讓，又重回招拍掛老路。

作為全國試點(diǎn)，上海希望通過引入預(yù)申請制度來有效管理土地供需的嘗試宣告失利，其背后原因不僅僅有當(dāng)?shù)剜駠魍虠椀募惫€源自過去房地部門改革存留下的隱患。

盡管政府仍然為今后的土地出讓人保留了選擇新制度的權(quán)利，但這項(xiàng)遭遇嚴(yán)重反彈的改革想要成功，顯然還需要更耐心的設(shè)計(jì)和更為廣泛的配套。

改革中止

像很多國內(nèi)城市一樣，上海此前在土地供應(yīng)管理上存在明顯不足。一份當(dāng)?shù)胤康夭块T的內(nèi)部刊物指出，供應(yīng)制度的缺失導(dǎo)致土地市場進(jìn)入門檻低、土地市場供需缺乏有效平衡協(xié)調(diào)機(jī)制、沒有形成標(biāo)準(zhǔn)化的土地招評標(biāo)制度等。上海市規(guī)土局希望通過引入香港的“勾地”，來解決土地供應(yīng)失衡問題。

所謂勾地制度，即在傳統(tǒng)的招拍掛出讓土地之前，增加一道預(yù)申請的程序。出讓人在正式掛牌標(biāo)的之前，與市場上的開發(fā)商進(jìn)行充分溝通，以合理明確土地交易條件和市場的需求。然后，潛在的買家向交易平臺遞交競標(biāo)預(yù)申請，出讓者可以視條件成熟與否來確定是否正式推出土地。

2009年，上海相關(guān)部門向上級匯報(bào)探索建設(shè)用地出讓方案改革，國土部高層表示滿意，并于當(dāng)年7月，出文肯定上海探索實(shí)施建設(shè)用地預(yù)申請的工作方案，要求當(dāng)?shù)丶涌煸圏c(diǎn)，積累可在全國推廣的經(jīng)驗(yàn)。
去年4月23日，上海在公布全年供地計(jì)劃的同時(shí)，推出了首批105幅預(yù)申請用地。其后，上海又推出了4批近115幅次的預(yù)申請出讓土地，并要求，上海市此后所有經(jīng)營性用地出讓，都須通過預(yù)申請程序。市規(guī)土局還計(jì)劃分階段提前公布土地供應(yīng)的榜單，對市場發(fā)出了“有序供應(yīng)”的預(yù)期信號。

然而，2011年，預(yù)申請土地榜單并沒有伴隨4月份公布的供地計(jì)劃一起出現(xiàn)。并且，在幾乎同一時(shí)間推出的34號、40號、41號、42號和43號共13幅土地的出讓公告中，也沒有了“預(yù)申請”的字樣，而重新采納了傳統(tǒng)的招拍掛制度。

上海市房地產(chǎn)交易中心的人士并沒有對這一現(xiàn)象進(jìn)行解讀，并表示今后土地出讓是否采用預(yù)申請制度，要由規(guī)土局來確定。

“事實(shí)上，在2010年土地出讓預(yù)申請流程中，僅僅在每塊土地的文件中注明申請的操作辦法，沒有任何正式的文件來保障其持續(xù)性，說明有關(guān)部門仍然處于摸索的階段。”一位上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院人士說。

擱淺緣由

市場有聲音認(rèn)為，預(yù)申請制度“松綁”的原因在于上海市一季度的土地出讓金銳減。但這一說法遭到了上海市土地部門人士的批駁：“勾地制度最基礎(chǔ)的功能在于為土地出讓保底，怎么可能是因?yàn)橥恋厥杖霚p少（才放松）呢？”

該人士說，土地出讓重回老路，緣于在過去一年的預(yù)申請土地出讓試點(diǎn)工作中出現(xiàn)了不少問題。

這些來自區(qū)縣出讓人和開發(fā)商的負(fù)面反饋包括：擬申請對象需要符合的條件過多；預(yù)申請階段的時(shí)間3個(gè)月太長；在3個(gè)月的預(yù)申請階段，需要達(dá)到或超過三家開發(fā)商報(bào)名，方可正式進(jìn)入出讓環(huán)節(jié)；正式出讓時(shí)間僅15天，讓未參加預(yù)申請的競買者無法做出充分準(zhǔn)備；保證金要分兩次繳納，需要同戶同匯等等。

新制度的確給市場主體和執(zhí)行者都帶來了顯而易見的不方便。在2010年通過預(yù)申請制度出讓的約200幅土地中，超過1/3的出讓標(biāo)的沒有順利出讓。一些地塊因?yàn)闇?zhǔn)備不善而退出以重置交易條件，有些地塊甚至因故將預(yù)申請期延長至5個(gè)月之久。

這些問題對周期敏感的地方招商和房產(chǎn)經(jīng)營無疑是致命的。“無論是區(qū)縣出讓人還是開發(fā)商，對這些冗繁的操作都不勝其煩，負(fù)面意見很大，他們認(rèn)為市局推動的這項(xiàng)制度，讓各自工作脫離了正常軌道。”上述上海市土地部門人士說。

于是在經(jīng)歷了一年的試驗(yàn)后，上海市相關(guān)高層決定在今年暫停強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)申請制度，由出讓人自己選擇，到底是通過預(yù)申請制度還是傳統(tǒng)的招拍掛制度來賣地。

畸形維新

問題剛剛暴露時(shí)，上海市土地部門事實(shí)上已經(jīng)意識到完善制度的必要，并指定相關(guān)部門就預(yù)申請的規(guī)則進(jìn)行修補(bǔ)，但受命者認(rèn)為這個(gè)方案幾乎需要推倒重來。

預(yù)申請制度中一個(gè)非常重要的原則在于出讓人與市場、監(jiān)管者之間的交流，其理想狀態(tài)是：在預(yù)申請公告前，政府出讓人一方面通過與擬預(yù)申請對象之間做溝通，了解市場的情況，優(yōu)化商用土地的指標(biāo)規(guī)劃；另一方面，與包括規(guī)劃、環(huán)保等部門征詢，確定好交易邊界。這正是香港開創(chuàng)勾地制度的初衷，即在市場下行周期里防止土地的流拍。

但與香港推出預(yù)申請制度時(shí)的背景迥異，2009年正是上海土地市場最火爆的階段，且長期處于供不應(yīng)求的狀態(tài)。因此上海市希望下屬區(qū)縣能夠提早制定出計(jì)劃，并批量推出勾地榜單，以向市場釋放土地整體供應(yīng)的訊號。
土地財(cái)政最大的受益者——區(qū)縣政府的官員可能并不支持這樣的理念，并且對他們而言，在短時(shí)間內(nèi)確定詳細(xì)計(jì)劃，是不切實(shí)際而繁重的任務(wù)。“很多區(qū)縣都是趕鴨子上架，倉促拿出項(xiàng)目，導(dǎo)致后面頻繁通過延長預(yù)申請時(shí)間或者終止預(yù)申請的方式修改出讓標(biāo)的。”一位開發(fā)商競拍代表說。

修訂方案認(rèn)為，成熟一塊地就預(yù)申請一塊才是合理的選擇。如果擬出讓地塊和市場的匹配沒有做好，就不適合拿出來。

此外，修訂者并不希望把未受到出讓人邀請或沒有參與預(yù)申請的潛在買家排除在外，就某一塊地而言，這些潛在買家中可能有人比受邀者或預(yù)申請者更適合主導(dǎo)其開發(fā)。“修訂中希望將正式出讓的時(shí)間延長，以保證這類開發(fā)商能夠有足夠的時(shí)間來準(zhǔn)備競標(biāo)。”上述上海市土地部門人士說。

不過，這些仍然處于內(nèi)部討論的修改方案直至目前并沒有被主政者接受。分析人士認(rèn)為其中的重要原因在于房地部門機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺陷。

此前土地出讓預(yù)申請制度的方案，由隸屬上海市規(guī)土局的事業(yè)單位——上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心起草，但這個(gè)長期指導(dǎo)集體土地征收和復(fù)墾整理的部門顯然并不擅長對土地交易的管理。

具體操作土地交易的上海市房地產(chǎn)交易中心，在當(dāng)?shù)卮蟛恐聘母镏械姆俊⒌胤旨液螅粍潛艿缴虾Ｊ凶》烤郑坪跤植皇侵鲗?dǎo)土地出讓預(yù)申請制度設(shè)計(jì)的合適選擇。