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    許成鋼:把完整的土地所有權(quán)還給農(nóng)民(1)
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    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 浩宇/文 剛過(guò)去的2010年,中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的局面。房地產(chǎn)調(diào)控成效不大、部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、地方政府債務(wù)問(wèn)題凸顯、通貨膨脹壓力不斷加大、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式成效不彰,各種矛盾交織,宏觀調(diào)控面臨兩難局面。因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題頻發(fā),貧富差距繼續(xù)擴(kuò)大……

    “不能把這些問(wèn)題割裂來(lái)談,”在接受采訪時(shí),英國(guó)倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授(終身教職)許成鋼說(shuō),“這些問(wèn)題都是緊密地連在一起的。在更宏大的視野里,這些問(wèn)題直接關(guān)系到30年來(lái)中國(guó)改革做了什么事情,中國(guó)的體制發(fā)生了哪些變化。”

    出生于1950年的許成鋼是當(dāng)代中國(guó)優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。16歲時(shí)他到黑龍江省上山下鄉(xiāng),在北大荒的農(nóng)場(chǎng)里,關(guān)注中國(guó)命運(yùn)的許成鋼寫(xiě)出 《試論社會(huì)主義時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》,為此被打成“反革命集團(tuán)”的“頭目”,被關(guān)押審訊批斗。“文革”之后,許成鋼考入清華大學(xué)機(jī)械工程系,成為該校惟一沒(méi)有本科學(xué)歷的研究生。1980年代,他留學(xué)美國(guó)哈佛大學(xué),師從雅諾什·科爾奈和2007年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃里克·馬斯金,成長(zhǎng)為一位對(duì)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)有深刻研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。他關(guān)于中國(guó)改革的許多研究成果已成為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要文獻(xiàn)。

    許成鋼一直密切關(guān)注中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。他認(rèn)為,“中國(guó)之所以出現(xiàn)一系列嚴(yán)重問(wèn)題,就在于當(dāng)人們還沒(méi)有認(rèn)真搞清楚體制之前,就簡(jiǎn)單地貼了標(biāo)簽,然后粗暴地用意識(shí)形態(tài)去吵架,開(kāi)出的藥方都無(wú)濟(jì)于事。”

    他主張,中國(guó)應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行改革,努力解決中國(guó)的貧富差別問(wèn)題,“關(guān)鍵是把完整的土地所有權(quán)歸還給農(nóng)民,這樣才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。”

    訪談

    住房制度改革中的失誤

    問(wèn):你或許注意到,2010年以來(lái)國(guó)內(nèi)發(fā)生了一系列問(wèn)題,包括房地產(chǎn)問(wèn)題、地方政府債務(wù)問(wèn)題、通貨膨脹問(wèn)題、人民幣匯率問(wèn)題,還包括停工潮在內(nèi)的社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題等。作為一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家,你怎么看待這些問(wèn)題?

    答:我認(rèn)為不能把這些問(wèn)題割裂來(lái)談,在我看來(lái),這些問(wèn)題都是緊密地連在一起的。在更宏大的視野里,這些問(wèn)題直接關(guān)系到30年來(lái)中國(guó)改革做了什么事情,中國(guó)的體制發(fā)生了哪些變化。

    問(wèn):那么在你看來(lái),中國(guó)的體制發(fā)生了哪些變化?

    答:一個(gè)巨大的變化就是房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起。當(dāng)金融危機(jī)爆發(fā)的時(shí)候,我就建議,中國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的一個(gè)非常重要的手段就是房地產(chǎn),具體措施是大規(guī)模建設(shè)廉租房。因?yàn)樵谥袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段,房地產(chǎn)業(yè)不可避免地成為經(jīng)濟(jì)的基本支柱之一。

    今天中國(guó)人均國(guó)民生產(chǎn)總值的水平,只相當(dāng)于美國(guó)1910—1920年代。美國(guó)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展是從19世紀(jì)中葉開(kāi)始的,從修建運(yùn)河網(wǎng)絡(luò)到修筑鐵路、公路,再到房地產(chǎn),建筑業(yè)作為美國(guó)國(guó)民生產(chǎn)的支柱產(chǎn)業(yè)之一,持續(xù)了100多年,一直到1970年代。這是大國(guó)不可避免的發(fā)展道路。

    從1990年代開(kāi)始,中國(guó)推進(jìn)住房的市場(chǎng)化改革。遺憾的是,在房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速發(fā)育的同時(shí),也埋下了巨大的問(wèn)題。

    問(wèn):你所說(shuō)的問(wèn)題是什么?

    答:就是一方面片面地強(qiáng)調(diào)依賴市場(chǎng)解決民眾的住房問(wèn)題,另一方面政府又限制土地供給,依賴賣土地為地方財(cái)政收入主要來(lái)源,以及許多其他政策干預(yù)市場(chǎng)造成市場(chǎng)嚴(yán)重失衡。

    首先,世界上任何一個(gè)國(guó)家,都不可能通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)為全民提供住房,英國(guó)就是一個(gè)很好的例子。在撒切爾政府之前,工黨政府建了大批廉租房,以低價(jià)租給低收入民眾。廉租房不是市場(chǎng)上交易的商品,所有權(quán)屬于政府,能夠保證低收入者有一個(gè)居住的地方。撒切爾夫人上臺(tái)后,片面鼓吹市場(chǎng),廉租房大規(guī)模地私有化,住房成為投資的對(duì)象,價(jià)格上漲,低收入者就租不起房子了。

    住房不是純粹的消費(fèi)品,它同時(shí)也是投資品。中國(guó)在進(jìn)行住房制度改革的時(shí)候,對(duì)房地產(chǎn)的性質(zhì)沒(méi)有認(rèn)識(shí)清楚。房地產(chǎn)本身具有雙重性,既是消費(fèi)品又是投資品。當(dāng)把兩者混為一談的時(shí)候,一定產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因?yàn)榧纫獜?qiáng)調(diào)住房的商品化,又要強(qiáng)調(diào)每個(gè)人要居有所屋,怎么可能呢?低收入群體是不可能買得起房子的。

    當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)上升時(shí),實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)向好的表現(xiàn)。如果要打壓,不是要?dú)慕?jīng)濟(jì)嗎?低收入人群的住房問(wèn)題,是市場(chǎng)解決不了的,必須依靠非市場(chǎng)的力量才行。

    中國(guó)不是市場(chǎng)的東西多了,但是偏偏在住房這個(gè)最基本的問(wèn)題上讓市場(chǎng)解決一切,這是不可能的。市場(chǎng)不是萬(wàn)能的,市場(chǎng)在許多方面會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題,這在經(jīng)濟(jì)學(xué)里面不是秘密。但是在國(guó)內(nèi)改革的過(guò)程中,許多的爭(zhēng)論太過(guò)于意識(shí)形態(tài),要么就支持市場(chǎng),要么就反對(duì)市場(chǎng),影響了人們對(duì)市場(chǎng)的全面認(rèn)識(shí)。對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)就是如此。

    房地產(chǎn)的主體應(yīng)該是市場(chǎng),但是僅有市場(chǎng)一定不能解決好全社會(huì)的住房問(wèn)題。所以,在市場(chǎng)之外,政府一定要擔(dān)負(fù)起責(zé)任來(lái)。

    問(wèn):當(dāng)初在進(jìn)行住房改革時(shí),也強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任,比如地方政府就建設(shè)了一批經(jīng)濟(jì)適用房,你怎么評(píng)價(jià)這些措施?

    答:建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房是個(gè)嚴(yán)重的錯(cuò)誤。因?yàn)樽》坑须p重性,是投資的工具又是消費(fèi)的工具。對(duì)于沒(méi)有能力投資的低收入群體來(lái)說(shuō),解決住房的辦法是用低價(jià)格租給他們,而產(chǎn)權(quán)掌握在政府手里。由于產(chǎn)權(quán)是掌握在政府手里的,未來(lái)財(cái)產(chǎn)增值也在政府手里,所以政府不必收取很高的房租。

    經(jīng)濟(jì)適用房用一個(gè)低于市場(chǎng)的價(jià)格把產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移出去了,這等于政府補(bǔ)貼那些獲得經(jīng)濟(jì)適用房的人,也等于政府貼錢讓他們投資。這就既違反了市場(chǎng)的原則,也違反了基本道德。為什么納稅人要補(bǔ)貼某一些人,讓他們獲得一個(gè)投資品呢?

    在這個(gè)過(guò)程中,腐敗是一定有的,因?yàn)樗腥硕贾肋@是占便宜啊。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的低級(jí)錯(cuò)誤?肯定有人在有意搗亂,但是也有很多人真的是不懂,在對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)上發(fā)生了偏差,在住房制度改革上片面強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng),政府沒(méi)有為低收入群體提供廉租房,沒(méi)有給予必須的基本保障。

    事與愿違的土地供給政策

    問(wèn):片面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)確實(shí)造成了諸多問(wèn)題,許多城市房地產(chǎn)價(jià)格飆升到現(xiàn)在的高位,是否也和此有關(guān)?

    答:現(xiàn)在討論深度影響我國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展的體制和政策方面的另一個(gè)基本問(wèn)題:土地所有制、土地財(cái)政及土地供給政策。房地產(chǎn)價(jià)格飆升的根本原因是土地供給。

    當(dāng)土地的供給足夠充裕的時(shí)候,投資行為賺不到錢,誰(shuí)去投機(jī)?人們之所以去投機(jī),是因?yàn)橥恋毓┙o不充足。土地供給不充足的最終根源是土地所有制:地方政府壟斷地方城鄉(xiāng)土地交易,農(nóng)民,無(wú)論私人還是集體,都無(wú)權(quán)售賣土地。

    在住房制度改革啟動(dòng)的同時(shí),產(chǎn)生了一個(gè)重要的行政機(jī)構(gòu)——國(guó)土資源部,這個(gè)部門是干什么的?它每天就是講一個(gè)事兒“守住18億畝耕地的紅線”。

    問(wèn):有關(guān)部門反復(fù)講,中國(guó)的基本特點(diǎn)是人多地少,要保證吃飯問(wèn)題,也就是糧食安全,所以要守住18億畝耕地。你怎么看待城市化與保護(hù)耕地之間的關(guān)系?

    答:這個(gè)命題不是很正確。中國(guó)幅員遼闊,大部分土地是不可耕種的,為什么不允許使用?因?yàn)橥恋夭皇撬接械模绻煌猓呐禄牡匾膊荒苡谩,F(xiàn)在的政策就是以保護(hù)可耕地為理由,拒絕提供土地。

    我并不反對(duì)保護(hù)可耕地,但是反對(duì)以此為借口拒絕為城市化提供土地。城市發(fā)展一定要占農(nóng)地的說(shuō)法是沒(méi)有道理的。那些山地為什么不可以搞建設(shè)?像臺(tái)灣,農(nóng)地保護(hù)非常嚴(yán)格,但是它并沒(méi)有阻礙城市化。

    比如,北京的絕大部分的土地根本不是可耕地,都是山地,現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)條件下,完全可以利用山地,而且把房屋建設(shè)得漂亮,投資者愿意購(gòu)買。政府不讓開(kāi)發(fā)建設(shè),自然就抬高了房?jī)r(jià)。北京目前這樣的高房?jī)r(jià),在美國(guó)根本不會(huì)發(fā)生,原因特別簡(jiǎn)單,美國(guó)的土地都是私有的,不存在政府調(diào)控土地市場(chǎng)的問(wèn)題。

    問(wèn):現(xiàn)在這種政策會(huì)產(chǎn)生哪些問(wèn)題?

    答:一方面,打壓房?jī)r(jià)不見(jiàn)效。只要經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展,現(xiàn)行的打壓房?jī)r(jià)就不可能見(jiàn)效。如果以搞垮經(jīng)濟(jì)為代價(jià),把房?jī)r(jià)打下去,多數(shù)百姓豈不是更買不起房?另一方面,嚴(yán)格控制的土地供應(yīng)其實(shí)是在抬高房?jī)r(jià)。這就形成了目前中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的僵局。

    還有另一個(gè)重要問(wèn)題,就是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。改革初期推動(dòng)的土地承包制改革非常成功,但是這項(xiàng)改革并不徹底,土地承包制僅僅是把土地的一部分產(chǎn)權(quán)給了農(nóng)民,農(nóng)民沒(méi)有完整的土地產(chǎn)權(quán),甚至宅基地也不歸農(nóng)民所有,只有使用權(quán),沒(méi)有出讓權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,大批農(nóng)民要進(jìn)城,這是所有國(guó)家的工業(yè)化、城市化過(guò)程都要發(fā)生的。可是在中國(guó),農(nóng)民即使進(jìn)了城,土地也不能買賣,結(jié)果造成大量的土地浪費(fèi)。

    在城市郊區(qū),小產(chǎn)權(quán)房也受到法律和政策的限制,導(dǎo)致城市郊區(qū)的土地不可以合法轉(zhuǎn)讓,減少了土地供給。如果北京小產(chǎn)權(quán)房合法化,北京地價(jià)馬上就會(huì)掉下去。限制小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上就是維持高房?jī)r(jià)。法律和政策嚴(yán)重扭曲了市場(chǎng),導(dǎo)致幾乎所有人都受到傷害。在這個(gè)意義上,國(guó)家的法律,對(duì)農(nóng)民不公平,對(duì)城里人也不公平。

    農(nóng)民是否擁有完整的土地產(chǎn)權(quán),不僅關(guān)系著中國(guó)城市的土地供給問(wèn)題,關(guān)系著農(nóng)民的基本社會(huì)福利,也直接關(guān)系到中國(guó)的貧富差距問(wèn)題。

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