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姚力文、劉建平/文

今年年初，國務院公布施行《國有土地上房屋征收與補償條例》，廢止了在過去十年被認為與強制征地拆遷血案有關(guān)的《城市房屋拆遷管理條例》。鑒于當前的征地拆遷問題大量發(fā)生在農(nóng)村，國務院法制辦公室負責人還表示：將抓緊對集體土地征收與補償規(guī)定的修改。

這是一次公開征集民眾意見并有學者推動、參與的“拆遷變法”，在立法過程和政策維新的意義上都堪稱中國改革前進的里程碑。新條例否定了政治修辭蠻橫、行政過程暴力化的“拆遷”概念，代之以“征收與補償”，并設置明文界定的“公共利益”前提，禁止營利目的和行政強制，被征收人與做出征收決定的地方政府之間發(fā)生爭議時經(jīng)由司法解決。如此明確政法分權(quán)、官商隔離的制度設計，在一個問題領域打開了政治改革的局面。

但如果注意到立法過程中發(fā)生的爭論，以及新條例公布后某些地方政府并未真正停止征地拆遷暴力的事實，就不能不強調(diào)深化認識、嚴肅政法特別是有效制止農(nóng)村強制征地拆遷的迫切性了。

“準予司法強制”不可照搬到農(nóng)村

從社會輿論反應和征集條例修改意見的情況來看，新條例的執(zhí)行效果必然面臨嚴峻考驗。謹慎悲觀者認為，在法院的獨立性、公正性難以保證的情況下，經(jīng)由司法判決的強制搬遷仍難免是地方政府操縱的結(jié)果；但效率主義者竟主張“行政強制”與“司法強制”并存，以“保證建設活動的順利進行”。很顯然，前者站在弱勢民眾立場，憂慮地方上某些官商以假冒偽劣的“公共利益”借口為強制征地拆遷尋求司法形式主義外衣，要求制止任何名義的強拆；后者則從官商“順利”與否的判斷出發(fā)，預料到司法程序多少會對野蠻開發(fā)有所羈絆，試圖繼續(xù)用發(fā)展主義“大道理”來掩護強拆的危害性。因此，新條例把行政強拆置于非法地位是民眾立場的勝利，但準予司法強拆同時也就隱伏了圍繞司法獨立公正和“公共利益”真?zhèn)蔚男隆安┺摹薄?

一般認為，在媒體系統(tǒng)發(fā)達、法治意識較強、司法救濟相對便利的都市社會，市民贏得新“博弈”或有勝算。但中國的農(nóng)村與城市幾乎是兩個世界，所以學者和輿論特別憂慮：廣大農(nóng)村地區(qū)在輿論監(jiān)督缺位、行政左右司法的環(huán)境下會繼續(xù)發(fā)生強制征地拆遷的悲劇。這可以理解，因為從農(nóng)村發(fā)生的許多強制征地拆遷事例來看，某些地方制造輿論屏蔽等手段超出一般人的想象，并且那種以“發(fā)展”、“城市化”、“公共利益”為理由的“強制難免論”早已蛻變?yōu)橐粋€偽命題——許多地方發(fā)生了官商腐敗利益推動的強制征地拆遷悲劇，卻鮮有民眾為阻擋真正的公共利益而漫天要價的鬧劇。

因此，鑒于已經(jīng)發(fā)生的事實，關(guān)于農(nóng)村集體所有制土地征收與補償?shù)牧⒎☉髦稚鳌乐賴溃毫⒎▌訖C必須定位于盡量制止征用農(nóng)地、有效防止強制征地拆遷，堅定保護耕地的國家立場和保護民眾權(quán)利的立場，而不被“發(fā)展主義”的抽象論所迷惑；強化預防官商勾結(jié)、非法行政的司法體制，而不首先假定民眾妨礙所謂的“公共利益”。

為了確立防止農(nóng)村發(fā)生強制征地拆遷悲劇的立法動機，僅有“三農(nóng)特殊論”的判斷還不夠，需要真正認清其政治危害性。只有從國家戰(zhàn)略高度對強制征地拆遷的政治危害性理解達成共識，才有利于堵死為強制征地拆遷捏造“公共利益”借口、尋求司法庇護的秘密權(quán)力通道。

強制征地拆遷的政治危害性

回顧現(xiàn)代中國的歷史，改革開放新時期的農(nóng)村土地承包制是在反思左傾社會主義教訓前提下探索的擴大農(nóng)民地權(quán)的政策，它解決了困擾新中國三十年之久的農(nóng)民溫飽和國家糧食供應問題。因此，那種以產(chǎn)業(yè)開發(fā)或城市化為理由的強制征地拆遷，其實質(zhì)是掠奪農(nóng)民的生產(chǎn)資料、強迫農(nóng)民改變生活方式，在國家政治意義上乃是對擴大農(nóng)民地權(quán)政策的反動。

當前，把所謂“發(fā)展”作為政治正確根據(jù)的“發(fā)展神圣論”以為經(jīng)過司法程序的強制征地拆遷即為合法，無疑是欠缺政治史和政治學常識的——司法只能決定對犯罪的暴力，而農(nóng)民是據(jù)合法地權(quán)生產(chǎn)和生活的，所以強制征地拆遷才是非法的。

鑒于某些地方的唯GDP論、唯利論傾向，不顧或者欠缺政治全局視野來思考強制征地拆遷的做法，中央政府必須堅持全局性、歷史性的國家政治高度，借鑒發(fā)達國家法治過程的經(jīng)驗，切實對“公共利益”論證的程序公正和實質(zhì)合理負起責任，否則，獲得假冒偽劣“公共利益”名義的強制征地拆遷將在司法形式下復活，其后果是大量農(nóng)地的非農(nóng)用化和農(nóng)民的非生產(chǎn)化，從而造成1950年代“大躍進”之后再次的農(nóng)業(yè)破壞，并將導致中國特色社會主義核心價值體系的空洞化、從革命到改革歷史意義的虛無化、政治倫理的兒戲化和政治經(jīng)驗知識的垃圾化。

如果說強制征地拆遷的做法是對中國政治的精神顛覆，那么其反國家性就是對國家秩序直接的力學破壞。國家作為人類規(guī)模適當?shù)墓餐w可能處于三種狀態(tài)：戰(zhàn)爭（自然）狀態(tài)、政治（權(quán)力）狀態(tài)、法治（平等）狀態(tài)。相對于人類和其他動物的巨大差別，人與人的身心能力接近平等，從而導致人們目的、希望的平等，也就是說任何剝奪他人利益和生命的行為都將招致報復或構(gòu)造仇敵關(guān)系。因此，在沒有共同權(quán)力建立起共同秩序的時候，利益競爭的本能自然地使人們處于相互為敵的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”。擺脫這種狀態(tài)之唯一途徑，是在和平、公正的價值共識前提下，建立共同服從遵守的政治準則，即由國家主權(quán)建構(gòu)的“政治狀態(tài)”。

不過，“政治狀態(tài)”并不能保障人們避免權(quán)力者的暴力侵害，人們對權(quán)力者的抵抗又帶來新的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”。因此，徹底擺脫“戰(zhàn)爭狀態(tài)”的希望是建立法律約束權(quán)力的共和憲政，使“政治狀態(tài)”成為人們自覺承認、自主服從、自愿維護即具有可持續(xù)政治合法性的“法治狀態(tài)”。人們在法治文明的政治狀態(tài)下享受權(quán)利平等的和平秩序。只有破壞這種權(quán)利、秩序的行為才構(gòu)成犯罪，只有犯罪才會受到經(jīng)過公正司法判決的處罰。

厘清了這些基本原理，強制征地拆遷的政治危害性便凸顯出來：農(nóng)民根據(jù)國家統(tǒng)一的合法地權(quán)正常生產(chǎn)、和平生活；對于國家秩序而言，某些地方強制征地拆遷乃對農(nóng)民的有組織犯罪，當然或許犯罪者會單方面冠以“公共利益”的理由，但它事實上會傷害人們對國家政治和法統(tǒng)的信仰。事實已反復證明，某些地方政府訴諸強制征地拆遷的所謂“公共利益”或“開發(fā)項目”往往是農(nóng)民不能接受的賣地財政、官商腐敗，它與發(fā)展、穩(wěn)定等目標南轅北轍。因此，作為立法原則有必要明確：強制征地拆遷這種嚴重侵犯農(nóng)民權(quán)利、可能危及國家安全的行為，必須要由負國家政治責任的中央政府擔當權(quán)力主體以便于自肅和監(jiān)控，而不能過于放任自流。

現(xiàn)代民族國家乃是具有價值共識和政治認同的人民共同體，尤其在經(jīng)過了人民革命的中國，必須實現(xiàn)民眾權(quán)利。為人民服務的政治倫理要求民眾的利益高于一切。事實上，第一代開國領導人毛澤東和劉少奇都深入淺出地談及過類似的觀點，毛澤東的說法尤其生動。1956年11月，毛澤東在中共八屆二中全會上講話時談到：“在河南省一個地方要修飛機場，事先不給農(nóng)民安排好，沒有說清道理，就強迫人家搬家。那個莊的農(nóng)民說，你拿根長棍子去撥樹上雀兒的巢，把它搞下來，雀兒也要叫幾聲。鄧小平你也有一個巢，我把你的巢搞爛了，你要不要叫幾聲？于是乎那個地方的群眾布置了三道防線：第一道是小孩子，第二道是婦女，第三道是男的青壯年。到那里去測量的人都被趕走了，結(jié)果農(nóng)民還是勝利了。后來，向農(nóng)民好好說清楚，給他們作了安排，他們的家還是搬了，飛機場還是修了。這樣的事情不少。現(xiàn)在，有這樣一些人，好像得了天下，就高枕無憂，可以橫行霸道了。這樣的人，群眾反對他，打石頭，打鋤頭，我看是該當，我最歡迎。而且有些時候，只有打才能解決問題。”

1957年4月，劉少奇在上海黨員干部大會上的分析更加理論化。他說，人民內(nèi)部矛盾是我國的主要矛盾，表現(xiàn)于“領導上的官僚主義與人民群眾的矛盾”，激化起來就發(fā)展為“鬧事”。但有些同志總想搞成敵我矛盾以便于“一棍子打死”，如此粗暴對待群眾，“打來打去，打得一塌糊涂，問題還是解決不了。”他進一步說，群眾鬧事大體上經(jīng)過幾個階段：先是提意見、提要求；然后是派代表交涉；如果交涉沒有結(jié)果，就開會，向北京告狀，向《人民日報》寫信；還沒有效果，就請愿、鬧事。群眾鬧事多因經(jīng)濟問題，提出的要求大部分是合理的、可以實現(xiàn)的，但往往經(jīng)過好幾個月，官僚主義者不理，最后才來請愿、鬧事。總起來講，官僚主義是引起鬧事的原因。“群眾鬧事中間，反革命分子是可能參加的，但是在今天，反革命分子只能夠利用群眾中的切身經(jīng)濟問題和政治問題來鼓動群眾鬧事。反革命分子不可能用反革命的綱領和反革命的口號來鼓動群眾鬧事。所以，群眾鬧起事來，即使有反革命分子參加，也要當人民內(nèi)部問題處理。”

毛澤東和劉少奇當年的講話反映出他們的政治智慧和民權(quán)立場。雖然那個時代有那個時代的政治弊病，但也只是對所謂“階級敵人”實行“專政”，而不至于對一般勞動群眾濫施剝奪生存條件的暴力，更不至于糟蹋耕地、毀壞民房，倒是對群眾指向官僚主義的暴力給以同情。毛澤東的“雀巢比喻”說明了共同體政治學的一個基本原理：承認他人乃另一個自我，理解他人的尊嚴等于我的尊嚴，體會他人的恥辱等于我的恥辱。

而劉少奇“人民內(nèi)部矛盾論”更著眼于制止任何借口的反人民暴力，因為他從事實和經(jīng)驗研究中發(fā)現(xiàn)了官僚主義者總傾向于以蠻橫壓制來掩蓋其侵犯人民利益錯誤的秘密。所有這些，與近代歐洲思想家的民族國家理論是相通的。盧梭在《社會契約論》中指出：人民共同體作為主權(quán)者是全體個人的公共人格，因此主權(quán)者沒有、而且也不可能有與其成員利益相反的任何利益，“侵犯其中的任何一個成員就不能不是在攻擊整個共同體；而侵犯共同體就更不能不使它的成員同仇敵愾。”

印證于當前中國發(fā)生的事實，那些強制征地拆遷的地方官員也都打著“公共利益”或“綜合執(zhí)法”的幌子，但并不能掩蓋其反人民性。因為對共同體任何個人合法利益的剝奪當然地意味著對所有人合法利益的可能剝奪，積累起來必然造成人民共同體的分裂而陷于無法無天的前政治“戰(zhàn)爭狀態(tài)”。沒有人民的政治權(quán)利，便沒有人民的財產(chǎn)權(quán)利。為了杜絕強制征地拆遷事件的發(fā)生，必須根據(jù)人民共同體政治學原理規(guī)范“公共利益”的論證和司法審查。任何“公共利益”的論證過程都必須要在人民參與的政治體制下進行，法院判決也不是為了對強制征收土地財產(chǎn)作最后的合法認定，而應該站在尋求不征收、盡量少征收、避免強制征收的人民立場上首先審查政府的“公共利益”論證以及相關(guān)征收、補償是否合理、合法。

叫停和審查征地拆遷計劃

去年年底，安徽一位省政府高級官員發(fā)表文章說：2008年國土資源部頒布《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》以來，地方政府視之為賣地生財?shù)摹熬让静荨保瑥娭妻r(nóng)民并居“上樓”；這一掠奪農(nóng)地、侵犯民權(quán)的“滅村”、“圈地”運動席卷大半個中國，為害巨大，“必須叫停！”

新華社的《瞭望東方周刊》則針對《國有土地上房屋征收與補償條例》發(fā)表社評呼吁：切斷地方政府與開發(fā)商的利益關(guān)聯(lián)、不讓含混不明的所謂“公共利益”給官商以可乘之機，乃終結(jié)暴力強拆的關(guān)鍵。去年農(nóng)產(chǎn)品價格的暴漲已經(jīng)警告了基本農(nóng)田驟減的危機，今年多省份的嚴重干旱更讓人憂心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村穩(wěn)定，而2月14日的《人民日報》再暴荒唐事：全國200多個地級市竟然有183個在規(guī)劃建設“國際大都市”。這隱含著多么恐怖的征地拆遷前景。

賣地財政所出賣的是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，強制征地拆遷所摧毀的是政治和文明。驅(qū)趕農(nóng)民、倒賣土地的強迫“城市化”與文明功能擴展、吸納農(nóng)民就業(yè)的自然城市化不同，以掠奪農(nóng)民土地、破壞農(nóng)民財富、侵犯公民權(quán)始，以讓農(nóng)民搬進既脫離城市服務網(wǎng)絡又脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的“樓房”終，這樣的所謂“城市化”只會離政治文明、經(jīng)濟發(fā)展以及真正的現(xiàn)代化越來越遠。這種城市化“大躍進”強迫癥之殷鑒不遠，乃1950年代“強迫”工業(yè)化“大躍進”所造成的國家經(jīng)濟自殺和社會動亂。

在18億畝耕地“紅線”已經(jīng)告急的形勢下，如果容許地方官商圍繞征地拆遷與農(nóng)民搞“博弈”，無論是行政命令還是司法強制，都將誘導其繼續(xù)推進唯GDP、唯暴利主義的賣地財政政策，加劇農(nóng)地的非農(nóng)化和廢棄化、農(nóng)民的失業(yè)化和無產(chǎn)化。中國素有“恒產(chǎn)恒心、安居樂業(yè)”之古訓，正視因強制征地拆遷而惡化的農(nóng)民生存狀況和日益顯現(xiàn)的農(nóng)業(yè)危機乃當今中國最大的政治。為了防止喪失文明價值的掠奪性暴力運動，為了避免再次出現(xiàn)大規(guī)模人為糧荒，也為了扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地“城市化”而農(nóng)業(yè)人口游民化的惡性發(fā)展趨勢，中央政府應該一面明禁嚴查地方官商強制征地拆遷，一面建設具有真正法治精神的法治機制來剛性監(jiān)管農(nóng)地農(nóng)用，切實保護農(nóng)民地權(quán)；而當務之急則是立即叫停、審查地方政府的征地拆遷計劃，否則便不能剎住某些地方強制征地拆遷、“圈地滅村”的狂潮。

（姚力文，人民日報社原農(nóng)村工作部主任，前國家主席劉少奇秘書；劉建平，中國傳媒大學國際傳播研究中心副教授）